政府功能与财政功能转型x

政府功能与财政功能的转型

我国经济自2002年第一季度开始，增 速逐季递增，到今年第一季度，增速提高到％ 是1997年以来季度GDP?高增速。受非典 影响，4-5月份工业增加值的增速比第一季 度有所回落，第二季度GDPtf速出现较大幅 度下降，只有％.但非典结束后，经济迅速恢 复了强劲的增长势头，7-8月份工业增加值 分别达到唏日％.经济增速回升，说明1998年 以来持续的扩大内需政策的效应逐步显现， 也说明经济内在的增长动力不断增强。 从各

种经济活动的内在发展趋势看， 目前我国经

济似已开始进入新一轮快速增长周期。 2003

年预期经济增长将高于 2002年的增速。但 在此过程中，经济增长趋强的动力尚不太稳 定。在投资、出口、工业生产高速增长的同 时，消费和就业却比较疲弱，内需尚未全面 启动。消费品和生产资料价格指数由负转正， 但上升乏力，物价指数仍在合理区间摆动。

　现在我国现实经济增长率在向潜在经济增 长率提升，但还低于潜在增长率。即使一时 达到，也有可能回摆。经济生活中虽然出现 局部过热现象，但离真正全面过热还有相当 距离。

在这样的宏观经济形势下，宏观经济政 策的取向，自然不能从积极财政政策和稳健 货币政策转向从紧的政策。

　而应继续保持政 策的延续性稳定性，继续保持某些松动，以 支持需要发展的行业和企业， 增加就业岗位; 对于经济中的热点要适当地引导， 对于局部

过热的经济活动予以削峰的措施。 总之宏观

政策要逐步向中性的调控方向过渡， 上下微 调，适度松紧。这样既可以继续提升现实经 济增长率向潜在增长率靠拢，并可以预防未 来可能出现的通胀扩大的局面。

当前宏观经济形势总的来说是走势良 好，只要对现行政策作某些调整，即可保持 近期健康发展的势头。我们的注意力要更多 关注经济发展中的中长期问题， 特别是一些

非均衡发展的问题，包括经济增长与就业增 长的均衡，投资增长与消费增长的非均衡， 城乡、地区经济发展的非均衡，经济发展与 社会发展的非均衡，收入分配差距急速扩大, 经济改革与政治改革不配套，等等。这种种 方面发展的不协调。越来越成为我国国家发 展的瓶颈，迫切需要研究解决的途径。我在 下面想讲一个有关社会发展与经济发展的 关系问题，即政府职能和财政功能由经济建 设型转为公共服务型的问题。

今年上半年，抗击非典的斗争，引发了 许多令人深思的问题， 使人们领悟政府和社 会怎样行为才能更合乎理性。讨论过程中形 成的一个认识是，政府职能和财政功能需要 转型。政府要从经济建设型转向公共服务型 政府，财政要由投资型财政转向公共型财政。

　这个意见的表述是否完全确切有待推敲， 但

其倾向性似已为理论界认可。事实上，也得 到党政领导某种积极的反应。比如领导讲话 中强调，通过非典斗争，我们比过去更深刻 地认识到，我国经济发展和社会发展还不够 协调，从长远看，要进一步研究切实抓好促 进经济与社会的协调发展。纠正经济发展与 社会发展的不协调，促进其协调发展，当然 可以不一定包括上述政府职能和财政功能 的转型，但也可以包括这一含义。从长期来 看，经济发展与社会发展是互动的，相互促 进的。但从近期来看，因为公共资源的有限 性，就有一个优先分配到哪一方面的问题。

　我国从1982年和第六个五年计划以来，就 在国民经济计划的标题上加上了社会发展 的字样，迄今公共资源的分配以经济建设为 重，今后要不要调整，是一个需要考虑的问 题。

对于政府职能与财政功能的转型，由经 济建设为中心转为以公共服务为中心， 论者

并不是完全没有疑问。从大道理讲，H^一届 三中全会以来，全党工作的重点，已经转移 到经济建设上来，而且，抓经济建设又是社 会主义初级阶段党的基本路线的“一个中 心”，整个基本路线是一百年都不能动摇的。

　这是我们大家共同认可的事情， 怎么能把工 作重心从经济建设转到其他方面。需要注意 的是，把全党工作重点转移到经济建设上来， 是针对过去以阶级斗争为纲来说的。社会主

义社会的主要矛盾是什么，过去说是资产阶 级与无产阶级的阶级矛盾，H^一届三中全会 恢复了八大提出的落后的社会生产力与人 民日益增长的物质文化需要的矛盾。故而工 作重点要从阶级斗争为纲转移到经济建设 上来。这里，经济建设的对立面是阶级斗争 而不是社会建设，这是从党的基本路线的局 度提出的，不是政府职能、财政功能层次的 问题，在后一层次上，可以探讨经济建设与 社会建设孰先孰重的问题。

　再说“经济建设” 作为全党工作重点是十四大的概括， 小平同

志在更多场合用的是“社会主义现代化建 设”作为全党工作重心，其含义更为广泛， 自然既包括经济建设，也包含社会建设。他 把社会主义现代化建设落脚到“发展生产 力”，也是有深刻内涵的。因为人是最主要 的生产力，人力资本是最重要的发展资源。

投资于人本身的发展，应当是发展题中应有 之义，而投资于人的发展也属于社会发展的 范畴。“发展是硬道理，中国解决所有问题 的关键在于依靠自已的发展”， 发展应该包 括人的发展即社会发展的含义在内， 这是无

疑义的

关于经济增长与社会发展的关系问题， 不是一个新问题，但又是一个新问题。80年 代初我们研究经济发展战略问题时，就指出 增长不等于发展。当时一些中外发展经济学 者认为，过去发展中国家一般热衷于追求以 GD既中心的经济增长，引发许多社会问题， 他们主张“新”的发展战略， 应当是满足人

们的“基本需要”为主要目标的发展， 包括

减少失业率，提高识字率，降低婴儿死亡率， 延长预期寿命、实现分配公平，等等。 1983

年，在研究我国经济发展战略目标的转变时， 我们提出了要把追求 GDP勺经济增长目标转 变为在经济增长基础上满足人民日益增长 的物质文化需要，使人民获得实惠为目标。

　当时这是针对过去长期单纯地为生产而生 产，为革命而生产，把经济增长作为最高战 略目标，置人民生活于次要地位的片面做法 提出来的，最一般最基础的要求。应该说， 拨乱反正以后，20多年来，这一要求已经得 到基本实现。随着经济增长，人们的物质文

化生活大大的改善了。但是不能否认，在我 们的工作中，片面追求经济增长的习惯倾向 依然存在，GDPtf长事实上依然作为政绩考 评的主要指标。各级政府特别是地方政府把 主要精力放在围绕人均 GDPtf长的经济建设 上，政府职能在经济建设上，而在公共服务 上偏弱，致使大量社会问题，重重社会矛盾 难以得到及时的缓解，遇到像非典那样的社 会危机，也一度陷于被动。另一方面，在此 时期，经济增长与社会发展的关系，在学者 和公众的认识上有了进一步的提升。 实施以

人为中心的人类发展战略， 或称人本主义的 发展战略，已成为人类的共识和选择。越来 越多的人们认识到经济增长本身不是目的， 它只是实现社会发展的手段。发展的政策目 标应当是提高人的生活质量和增强人的能 力，提高人类发展水平，而不仅仅是人均 GDP 水平。这些新的提法，与 20世纪80年代初 满足人们“基本需要”的“新战略目标” 一脉相承，是其发展和充实，它要求政府把 消灭贫困、充分就业、良好教育、身心健康、 机会均等、社会公正、环境保卫等等全社会 关心的事情放到重要地位， 解决不同社会群 体的需要，特别是低收入群体能够获得公共 服务。政府职能从经济目标优先向社会目标 优先的转变，日益成为时代的课题。

四

我国市场化经济改革进程，也为政府职 能、财政功能的转换奠定了坚实的基础。且 不说财政资源实力增长远比过去雄厚。 过去

计划经济时期，国家统揽一切经济活动，政 府充当企业投资和营运主体， 从航天石油到 餐饮服务，都由国营公营。随着市场化改革 的前进，多种所有制共同发展格局形成，市 场经济主体不应再由政府承担， 转应由企业

主要是民营企业来承担。

　国有经济集中到关 系国家安全、经济命脉、自然垄断等关键领 域，以及民营经济暂时无力或无利进入的重 要部门，发挥其控制力。政府对上述关键、 重要部门应作必要的投入； 但是其经济职责, 应主要放到为发展经济创建良好的市场环 境，提供稳健的宏观调控上来，不宜再过多 地参与竞争性盈利性行业的投入。政府应更 多地把注意力和公共资源投向提供公共产

品和公共服务，转向为社会发展政策提供财 政保障方面来。现在人们争论的问题，不在 一些公共基础设施部门是否可以吸收民间 资本投入，这个问题似已解决，当然在实施 过程中仍有障碍有待克服。

　争论的另一个问 题是，国有经济要不要从一般竞争性盈利性 行业退出。我们也不赞成国有经济马上全部 从竞争性行业退出，事实上如汽车、石化、 钢铁等行业，国有经济凭其规模实力优势和 行政特权优势，支撑得还是蛮好。在民营企 业逐步成长足以取代国有经济以前， 国有经

济不必急于退出竞争性盈利性行业。 但从经

营竞争优势上说，竞争性盈利性行业还是以 逐渐民营化为好，政府不必与民争利。现在 国有工业企业以三分之二的工业资本， 70%

以上的银行工业贷款，只创造了二分之一的 工业产值，说明它的资源配置效率，如果没 有规模实力优势和行政特权优势，经营优势 是不易保证的。同时国有企业在资产管理上 多层次委托代理，所有者到位与内部人控制 问题十分复杂，再加上许多说不清道不明的 渠道，导致国有资产每年成百亿的流失，成 为难堵的黑洞。所以政府过多参与竞争性行 业的利弊，需要认真考虑。政府逐步从克争 性行业抽身腾出来，把注入这一经济领域的 公共资源力量转到提供公共产品和社会服 务上来，才能做到既不越位，也不缺位。

五

公共产品和公共服务的提供者， 除政府

外，还包括社会组织、民间协会、志愿团体 一类非盈利组织，它们在发达国家起了相当 作用，但在我国目前还没有得到广泛的发展， 在这种情况下，除了努力发展这类非盈利组 织，公共产品与服务的供应目前更要依赖于 政府。无论从道义上还是从经济上讲，政府 应当是公共产品和社会服务的提供主体。 政

府提供公共产品和服务，是补偿这方面市场 机制的失灵。同时政府可以通过强制性的税 收及发行公债等，使公共产品与服务的供给 成本得到补偿。因此政府提供公共产品和服 务是责无旁贷的。反之，盈利性、竞争性行 业的发展，市场可以承担，政府不必插手。

　但是目前各级政府，尤其是多数地方政府仍 然把自己当作经济建设的主体， 看轻自己作

为公共产品和公共服务天然提供者的角色， 仍然把发展经济当作政府的第一职责， 把公

共服务当作第二职责。

　不少地方政府直接筹 划和投资到竞争性项目，特别热衷于大搞政 绩工程，而用于公共服务的资金，却长期捉 襟见肘，越是基层财政这种情况越是突出。

　从全国来说，若干年来，经济建设支出在全 国财政总支出中的比重，占第一位，最高年 份达到56%.1999年社会福利卫生体育事业 支出仅占当年全国财政支出的 ％而党政机 关和社会团体支出占当年财政支出的 ％.巨 额的行政管理费用支撑着过多的政府供养 人员，虽然说政府机构也提供“公共产品”、

“社会服务”，但机构设置不合理，在职人 员过多，实际上是“公共产品”的越位供应 或虚耗。经济建设费用过多和公共支出的虚 耗，挤占了稀缺的公共资源，侵蚀了政府的 财力，使得社会急需的公共产品和服务，如 公共设施、社会保障、基础教育、公共卫生 等等方面供给不足或无力供应。由于若干年 来我们没有把财政的行为目标锁定在满足 社会公共需要上，在社会公益事业方面投入

太少，欠帐太多，因此社会问题越积越多。

首先为了缓解社会矛盾， 保持社会的稳定和 安全，进而实现以人为本的发展目标，普遍 提局全体人民特别是低收入群体的福利， 我

们还得在社会公共需要的领域加大国家资 源的投入，而且要加快从那些不属于社会公 共需要的领域抽身，降低财政支出中用于经 济建设的比重，压缩越位的公共产品和非公 共产品的支出，把更多的公共资源用到真正 社会公共需要的领域来。

六

我国公共产品与社会服务的供给不足， 是多部门现象，许多领域都存在这个问题， 需要大力加强这方面的政府职能和财政支 持。这里谨以卫生与教育为例，谈点看法。

卫生领域。前述20世纪80年代初研讨 发展战略问题时，海外学者对中国发展战略 在满足“基本需要”方面达到的成就曾有 所肯定，认为是发展中国家的典范。当然在 贫穷是社会主义的大背景下， 中国只能解决 最低水平的社会保障。如 20世纪60、70年 代，中国农村医疗体系有过辉煌。这个根植

于最基层农村的公共卫生体系，采取合作医 疗的形式，筹集资金，赤脚医生处理最常见 的疾病，这一体系尽管不很完善，但为不少 农民提供了最初级的卫生医疗保障。然而， 随着医疗卫生体制进行市场化的改革， 使农

村合作医疗制度逐步解体，合作医疗覆盖的 人口减到10%U内。广大农村地区农民小病 不看，大病看不起，看大病意味着倾家荡产。

　农村卫生医疗处于风雨飘摇之中。这不能不 说是改革在医疗卫生方面的一大失着。 有专

家指出，在经济体制改革过程中，医疗领域 出现了 “市场化过度”和“市场化不足” 并存的情况。一些本应该由政府承担的服务 和产品，转由市场提供，使农村较贫困的缺 医少药的人口无法获得基本的医疗卫生服 务。而一些本应主要由市场提供和分配的医 疗服务资源，政府却在负担，如政府医疗卫 生资源集中投放于城市，占总资源的 80%

其中三分之二又集中投在大医院。 世界卫生

组织公布2000年医疗卫生服务报告中披露， 191个国家和地区医疗卫生资源分配公正指 数中，中国排188位，是最不公平的国家之 一。我们应当由此深刻反省，在医疗卫生工 作方面，政府行为与财源分配严重失误。要 尽快纠正这种失误。要尽快加强农村公共卫 生建设，特别是加强农村医疗救助体制建设 和重建农村合作医疗制度， 使农民看得起病。

　最近，财政部有关人士表示，中央和地方财 政将联合加大投资力度，加快农村公共卫生 建设，为全国9亿多农民织张“健康网”， 国家将投资数百亿元加强县级卫生机构和 乡镇卫生院基础设施建设，强化乡村卫生人 员培训，并加快开展农村新型的合作医疗事 业。这是农村公共卫生事业改革的一个良好 转折与新的开端，我们祝愿它能广泛开展， 使广大农民得到应有的医疗卫生服务。

七

基础教育问题。教育是最重要的人力投 资。强制性的义务教育，所有公民都应接受， 原则上应由中央和地方政府完全负责提供， 使所有公民都有起码的识字和谋生能力。 众

所周知，个人受教育的程度越高，在其他条 件相同时，其就业与牟取收入的能力也越强。

　相反，受教育的程度越低，其就业和和收入

能力愈弱。据国家统计局的一项测算，我国 人均收入在不同教育程度之间的比率， 大专

以上：高中：初中=4:: 1.十六大提出要提 高中等收入者的比重，这是缩小收入差距的 重要措施。要提高中等收入者的比重，除了 其他的办法外，最重要的办法是提高劳动者 的平均教育水平。现在我国高中大专以上毕 业生占就业人员比重很小。

　义务教育供应不 足，很多老百姓没有基本的能力进入劳动力 市场。尤其相当多农村儿童、青年、成年不 能获得改善其生活水平所必须的教育， 而被

排斥在现代化进程之外。2002年我国文盲人 口占总人口 ％小学初中文化程度人口占 68% 大专以上文化程度人口共占 ％.在全国就业 人口中，中等以上文化程度在职人员只占 9%. 以这样人口教育文化结构， 要提高中等收入 者的比重，岂非缘木而求鱼。要解决这个问 题，关键的途径是扩大基础教育的年限，使 全体公民都具有高中教育和中等职业培训 的水平。我建议把现在的义务教育的年限由 九年制逐步延长到十二年制，并大力创办中 专等中等职业学校，施以义务培训，以提局

公民的知识技能和就业能力。当然在这之前， 第一步要做到九年制义务教育的充分供应 和真正普及，应该说这一点我们在农村还没 做到。九年制义务教育 1986年六届人大四 次会议立法推行，到现在已经十余年， 2000

年宣告基本完成。现在我国的经济实力、国 家财力有了显着的提高，2002年国家财政收 入1万9千亿元，为1986年的近90倍。加 上财政支出结构的调整，更有条件扩大基础 教育产品的公共供应。

　降低财政支出中经济 建设经费比重，减少公共支出的过度虚耗供 应，大量的财源可以用来扩充义务教育。人 力资本投资带来的未来回报，比起物力资本 的投资的效益，远远更为重要，更为根本。

　先进国家和经验，可资借鉴。这是决策者应 当三思，慎选，要有远见和决心的事情。

八

政府职能和财政功能，由经济建设型转 为公共服务型，有没有障碍？有的。我认为， 首先要克服观念上的障碍。

　现在虽然强调经 济和社会协调发展的方针，但一部分干部总 认为，社会建设虽然重要，但第一位还是经

济建设，只有在经济建设的基础上才能搞社 会发展。因而在公共资源分配上，总是倾向 于优先投资于经济建设项目，而对社会发展 项目就不那么大方。他们没有认识到市场化 的改革已经将经济建设主体由政府移向企 业，只看到经济建设投入有回报，可以增加 财政收入，而社会事业的投入只增加财政支 出。这是一种极端短视的观念，也不符合三 个代表的精神，需要思想上的启蒙。另一种 障碍，如人民大学高培勇博士所云，是体制 惯性障碍。比如现在财政支出投入有些不属 于公产品的范畴，像对竞争性、盈利性行业 国有企业的投入，本应纳入市场运作，不应 占用公共资源。但由于多年计划经济的惯性， 并且涉及部分人员的切身利益， 想从庞大的

国有企业抽身很难，将它交给市场有一个过 程，国家还得保证对它们的投入。不少财政 支出并没有投向公共财政应当投向的范围， 而是满足某些特定受益范围人的需要， 本该

由市场或社会负担的。在迅速增长的各类事 业费的供给范围中，如有些培训中心、报社、 出版社、协会、学会等，既不属于公共产品

也不属于准公共产品之列， 根本不应当由财 政供给资金。如果这些体制惯性障碍不能去 除，上述政府职能和财政功能的转变也是很 难的。只有加快深化经济体制和政治体制改 革，扫除这些体制惯性障碍，才能使我们的 政府和财政的运转，走上更好的以人为中心 的人本主义的社会经济发展的轨道， 满足日

益增长的人民物质文化的需要。