浅析中英两国高等教育中政府干预
时间：2020-11-10 04:30:24 来源：勤学考试网 本文已影响 人 
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浅析中英两国高等教育中的政府干预
摘要：本文论述了政府干预高等教育的必要性。以中英两国为例，分析了两国政府对高等教育干预的不同，提出了未来我国政府干预高等教育的几点启示。笔者认为，政府应该对高等教育进行一定程度的干预，但是这种干预应该是在保证高校自主权的前提下进行的间接干预。在处理政府与高校之间的关系方面，我国应该借鉴英国的先进经验。
关键词：中国；英国；高等教育；政府干预
中图分类号：G510 文献标识码：A 文章编号：1671-0568（2013）05-0034-03
“不要插手干预大学吗？”这是英国著名教育家E.阿什比在《科技发达时代的大学教育》一书中针对当时英国学界对政府干预大学的置疑作出的回应。[1]尽管1987年的克罗哈姆委员会报告及《高等教育：迎接挑战》白皮书宣布了英国大学拨款委员会的终结，1988年基金委员会创建，1992年的《继续教育与高等教育法》使两个基金委员会让位于英格兰、苏格兰和威尔士基金委员会，[2]但这些改革并没有使政府是否应该插手干预大学的争论得以平息。那么，是否应该干预高等教育？针对这一问题，无论从教育学还是经济学的角度，得出的结论大都是肯定的。阿什比对于高等教育干预的问题也是持肯定态度。他认为“对大学进行某些干预，这是必不可免的”。[1]既然必不可免，那么政府又应该怎样来干预高等教育呢？在这一点上，中英两国政府有着较大的不同。
一、英国干预高等教育的几种力量
阿什比在《科技发达时代的大学教育》中用动力学的理论形象地阐述了影响英国大学的三种力量。他认为，英国大学是在一个0点上，有三种动力加在它身上。第一种力标明“政府”。第二种力是大学教育经费评议会（已被高等教育基金委员会取代）和一些帮助大学搞专业研究的研究会。第三种是大学本身内在逻辑所产生的力量。[1]
阿什比认为英国大学本身是影响大学最重要的力量，它体现在英国皇家特许状和学院的自治中。按照特许状的规定，大学是自治的组合。[1]英国大学的自治程度之高在欧洲乃至全世界都是首屈一指的，诸如财务、人事、专业设置、招生、教学、科研、对外合作等事务均由学校自行决定，校长负全责。[3]
不过，英国大学的自治程度再高也免不了会受到一定程度的干预。首先，完全的自治必然要求完全的经费独立，而这种程度的独立是根本不可能的。[4]在影响英国大学教育经费问题上起着至关重要作用的就是英国高等教育基金委员会（HEFCE）。在英国，大部分教学和学习的经费，都是通过英国高等教育基金委员会这一渠道获得的。[5]英国高等教育基金委员会成立于1992年，是一个非政府性公共机构，与教育部无隶属关系，而是具有自主性的的独立机构。[6]HEFCE是由大学拨款委员会发展而来的，其变化主要是委员会中增加了一半以上的企业界和工商界人士，它在干预英国高等教育中担任的主要角色是给英国130所大学的教学与研究提供经费支持，旨在通过经济支持来推动高水平的教学与科研活动的开展。作为英国大学与政府之间的一个中介机构，高等教育基金委员会虽然在经费方面对大学会有一定程度的干预，但这种干预实际上更多是确保了大学可以在不用担心经费问题的条件下顺利开展教学与科研工作，是有益于大学自身发展的。同时，HEFCE也负责监管主要是政府投资的公共基金的合理使用以及大学教育的质量是否达标，这无疑对大学和政府双方都是起良性作用的。[7]
当然，政府的作用也是不可忽视的。不过英国政府对高等教育的干预是一种间接干预，主要采用经济手段和立法支持。经济手段主要是对高等教育的投资。英国政府是高等教育最大的投资者，投资是通过基金委员会展开的。首先，各大学根据基层单位工作计划提出本校年度经费需求预算，报大学基金委员会。然后，大学基金委员会与各校商谈，确定各校办学经费预算计划方案，再向教育部提出预算建议数。最后，教育部根据建议数与财政部商谈，双方达成协议后，将经费拨付基金委员会；由基金委员会依据一定方式对大学进行资助。[8]
此外，政府还颁布了许多立法来支持和规范大学的发展，其中最有名的莫过于1992年的《继续教育与高等教育法》和2003年的《高等教育白皮书――高等教育的未来》。英国政府通过立法确立投资的范围和重点，从而加强对高等教育的影响和控制，也保证了高等教育能适应市场经济发展的要求。可见，英国政府对大学的干预基本是奉行“支持而不控制”的原则的。[8]
二、我国政府干预高等教育的方式
我国政府干预高等教育的方式主要有以下几种：
1.教育立法和政策制定
我国政府颁布的法律中对高等教育最具有指导性意义的就是1999年开始实施的首部《高等教育法》。这部法律从高等教育的基本制度、高等学校的设立、高等学校的组织和活动、高等学校教师和其他教育工作者、高等学校的学生以及高等学校投入和条件保障等方面对我国高等教育进行了全面的规范。在这部法律总的指导之下，我国政府近年来又颁布了一些具体的规划条例，最近的一部是2010年出台的《国家中长期教育改革与发展规划纲要》（2010～2020年）。这部规划纲要中就提高高等教育质量和人才培养质量、提升研究水平、增强社会服务能力及优化结构提高办学体色等方面，对我国高等教育的发展进行了宏观指导。
2.财政拨款
我国政府对全日制高校的拨款分三种：第一，教育部直属高校的教育事业费和基建经费，由国家财政直接拨给教育部安排。教育事业费，由国家财政按教育部核准的编制、规模，拨给中央有关部委或各省、直辖市、自治区安排。第二，非教育部直属高校的基建经费含在国家财政拨给中央各部委、各省、直辖市、自治区的基本建设经费之中，由中央部委或地方财政视情况安排。第三，除国家拨款的教育事业费外，地方视财政收入情况对省属高校还有不同程度的追加拨款。[8]
3.人事任免
我国高校实行的是党委领导下的校长负责制。中央直属高校的主要领导（包括校长和正副书记）都是由中央组织部统一任命，大学没有重大人事任免权。此外，我国大学主要领导还与行政级别挂钩，包括清华、北大等31所高校的校长和党委书记都是副部长级，其它普通本科高校的校长和党委书记也都是正厅级。国家通过任命具有高行政级别的大学领导也可以直接干预大学的各项具体事务。
4.本科教学评估
从1993年开始，我国教育部先后开展了合格评估、优秀评估以及随机性水平评估三种本科教学评估。2002年，三种评估合并为本科教学工作水平评估。评估是由教育部主导的，由政府自上而下进行统筹安排，相关的行业协会、学术机构、社会团体等非官方评估机构较少参与高校的评估工作。[6]
三、中英两国政府对高等教育干预的比较
从以上分析可以看出，中英两国政府在干预高等教育方面存在很多差异。首先，从宏观角度来看，两国政府对大学干预介入的程度有很大区别。英国是“学校本位”制，以大学自治为核心。而我国是“政府本位”制，政府的行政权力直接渗透到大学之中。英国政府对大学不直接领导，其高等教育行政权力分配属于“金字塔型”。教育行会权力强大，构成金字塔底部；大学是自我控制的自治机构，构成金字塔中部；高校不属政府管辖，教师也不是公务员，国家和地方都没有正式组织起来的高等教育系统，政府一般不直接介入大学事务。[8]而我国高等教育行政管理模式属于“倒金字塔型”，政府对高校的干预全面而具体，高校自治性较弱。
从微观角度来看，中英两国政府都采用了立法和财政支持来干预高等教育，并且都组织了高等教育评估，但在具体干预方式上有着很大区别。
第一，无论是1988年的《教育改革法》，还是1992年的《继续教育与高等教育法》，英国的高等教育立法始终是明确、规范和直接的，是保证、巩固、促进和发展英国高等教育的一项基本措施。[8]而我国政府除了《高等教育法》外，其它法规大多以“规划纲要”、“暂行条例”、“试行草案”等形式出现，缺乏稳定性与科学性。
第二，英国政府对大学采用间接干预的方式，政府对大学的拨款都是通过高等教育基金委员会这一社会中介进行的，而中国政府对大学采用直接干预的方式，高校党委对大学各项工作进行全面管理。政府还通过任命具有高行政级别的校长，直接参与到大学治理之中。大学经费基本都来源于政府拨款，使大学对政府有着强烈的依赖性。
第三，英国政府对高等教育的质量评估也是通过高等教育基金会来完成的。由于基金会的委员中有许多资深学者，由他们对大学质量进行评估是较为科学的。而我国本科教学评估工作是由教育部主导的，虽然评估团队也是国内知名学者，但这种由政府部门直接参与的评估还是免不了以政府利益为价值取向，政府对评估实行自上而下的统一安排。
四、未来我国政府干预高等教育的几点启示
1.政府积极转变职能，成为“有限政府”
转变政府职能，成为“有限政府”，既是社会主义市场经济的客观要求，也是我国高等教育在市场经济体制下全面发展的一个重要前提。政府单一权力控制高等教育已经失去了现实基础：一是政府能力有限，难以满足高等教育的全部需求；二是政府单一权力控制高等教育已失去合法性，难以获得社会、高等教育界的自觉认同。克服政府过度干预的弊端，调整政府职能是关键。但这并不意味着政府权力从高等教育领域完全退出，而是纠正目前政府管理中存在的缺位、越位、错位的现象。[9]英国政府对高等教育实行的“支持而不控制”的政策是一个很好的借鉴，我国政府应该承担宏观调控与监管的职能，运用立法规范高等教育的发展，而不应直接插手干预高校各项事务的管理。
2.成立社会性的高等教育中介组织，协调政府与高等教育之间的关系
英国高等教育管理体制中最为人称道的就是高等教育基金委员会在协调政府与高校之间所起到的良好的中介作用。该委员会除主任委员外，其余都非政府官员，而是著名学者。因此，委员会主要是向国会拨款的受益者负责，而不是向拨款者负责。这一方面有效避免了政府通过经济手段直接干预高校，影响大学自主性；另一方面委员会将大学的经济需要反馈给政府，通过政府拨款使大学更好地发展学术研究和教学工作。因此，成立一个社会性的高等教育中介组织，无论对政府还是对高校都十分有益，它可以成为衔接政府与高校的桥梁，促进政府与高校形成一种良性互动机制。
3.政校分离，使大学成为真正自治的主体
我国目前高等教育体制的弊病之一就是政校不分，政府自上而下对大学实行全面而直接的干预，大学对政府高度依赖，失去了自我发展的动力。而且党委领导下的校长负责制，及大学主要领导由政府任命，与行政级别挂钩的政策，严重束缚了校长对大学的全面管理，使大学只能受限于政府，限制了大学的自主发展。政校不分已经成为我国高等教育发展必须要拔除的一根刺。只有政校分离，才能使高校割断对政府的依赖，学会走自己的路。
参考文献：
[1]（英）阿什比，（滕大春，腾大生译）.科技发达时代的大学教育[M].北京：人民教育出版社，1983.
[2]徐春霞.英国高等教育治理模式变革的政治学阐释[J].现代大学教育，2009，（5）.
[3]李锦奇.英国政府与高校关系的借鉴与思考[J].辽宁教育研究，2008，（4）.
[4]（美）约翰.S.布鲁贝克，（王承绪等译）.高等教育哲学[M].杭州：浙江教育出版社，2001.
[5]Introduction：Economics of Higher Education[J].Education Economics，2007，（12）.
[6]刘琳，钟云华.浅析我国中央直属高校管理实践中的政府干预――以英美两国为参照[J].长春工业大学学报（高教研究版），2009，（9）.
[7]英国高等教育基金委员会（HEFCE）官方网站[EB/OL].http：//www.hefce.ac.uk/about us /2010-10-19
[8]陈华伟，周艳球.中英政府干预高等教育比较研究[J].国家教育行政学院学报，2006，（6）.
[9]袁刚.有限且有效：政府干预高等教育的应然模式[J].河北师范大学学报（教育科学版），2010，（3）.
