旅游信息简报x
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旅游信息简报
2017 年第1期
仙海区宣传文化服务中心
2017年1月16日
模式下旅游景区开发
引言
2009 年发布的《国务院关于加快发展旅游业的意见》 即提出“鼓
励社会资本公平参与旅游业发展，鼓励各种所有制企业依法投资旅
游产业。”2012 年 6 月，国家旅游局发布《关于鼓励和引导民间资
本投资旅游业的实施意见》，明确鼓励民间资本经营和管理旅游景
区、投资旅游基础设施。
2014 年，国务院发布的《关于促进旅游业
改革发展的若干意见》再次提出“推动旅游市场向社会资本全面开
放”。
自 2014 年开始，中央政府开始在各个领域大力推广政府与社会资本合作模式 (简称 PPP 模式)。PPP 模式也给民营企业参与旅游景区的开发提供了一种新的思路。
旅游景区开发项目与 PPP 模式的契合性
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从适用范围的角度，我国的 PPP 模式有三个基本特点：
首先，政府推广 PPP 模式的根本目的是增加公共产品和公共服务的供给，因此，PPP 模式适用于“政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目”。
第二，PPP 模式适用于投资总额巨大且需要专业化运营管理的项目。对于这种项目，政府无力以财政资金投资建设，也缺乏管理运营的专业知识和经验，引入社会资本具有必要性。
第三，目前政府力推的 PPP 项目，都是经营性的项目， 即存在“使用者付费”基础的项目。
旅游景区开发项目是适合采用 PPP 模式的：
首先，旅游景区本身具有公共产品的性质。
其次，大型旅游景区的开发与运营，需要巨大的投资和专业的运营管理经验。
第三，旅游景区项目具有经营性。
旅游景区开发 PPP 项目相关法律问题
1.旅游景区经营权的出让依据
采取 PPP 模式开发旅游景区，首先要根据地方制定的旅游条例
以及特定类型的旅游景区的所适用的法律法规，确定旅游景区经营
权出让的依据。对于法律法规允许将经营权出让给企业的旅游景区，
应进一步确认可以出让的经营权的范围。此外，如相关法律法规规
定应当以招投标方式选择景区经营方的， 在选择 PPP 项目的采购方
式时，应注意采用招标方式。
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2.付费机制相关法律问题
首先，特定类型的旅游景区适用的法规中通常将门票经营的主
体限定为旅游景区的管理机构。企业可以要求政府通过财政将门票
收入支付给企业，但程序上应注意符合《预算法》的要求。
第二，旅游景区经营权出让可能需要依法支付对价。
第三，无论是旅游景区的门票收入还是经营权出让收入， 法律、
法规或地方政策可能规定了该等收入的特定用途。
第四，调价机制的问题。社会资本为保障自身利益，可以要求
在合同中约定调价必须以合理的经济测算为基础，并充分考量社会
资本的意见。
3.旅游景区开发 PPP 项目实施机构的确定
项目的实施机构是负责 PPP 项目的准备、采购、监管和移交等工作的主体，而且是 PPP 项目合同中代表政府的签约方。
根据国家发改委发布的文件，“行业管理部门、事业单位、行业运营公司或其他相关机构”可以作为政府授权的项目实施机构。因此，如果政府希望由政府部门或事业单位之外的主体作为 PPP 项目的实施机构，应当选择适用国家发改委发布的文件。
4.特殊景区的建设限制
对于文物保护单位、自然保护区等特定类型的旅游景区，为保
护相关的资源，法律、法规中对于一定范围内的开发建设进行了限
制，并要求取得主管部门的批准。
自然保护区、风景名胜区相关法规中也有此类对建设开发、观
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光游览、土地出让等行为进行限制的规定。社会资本在对特殊类型
的旅游景区进行开发时，应注意相关法律、法规对于开发建设的限
制，并符合相关规划的要求。
5.上市限制问题
在 PPP 模式中，以门票经营权或景点开发经营权作为主营业务的景区平台公司如有上市计划，可能面临着政策障碍。
结语
多年来，我国对国有旅游资源的开发一直采取以财政投入为主的模式，一方面是因为政府不愿意将能够带来稳定财政收入的优质旅游景区资产与企业分享，同时也因为缺少一个良好的商业模式促进政府与企业就景区开发项目进行合作。
在政府职能转变及政府投资体制改革的大背景下， PPP 模式也许能够为企业投资旅游景区开发项目提供新的契机。
乡村旅游开发模式探讨
1、以中心城市为依托的开发模式
依托中心城市发展乡村旅游， 要重点考虑乡村旅游产品的区位、
特色、类型和功能等因素。第一，这类乡村旅游产品离中心城市的
最佳距离不宜超过 1 小时车程，有良好的可进入条件。第二，应注
重产品的自然性、观赏性、参与性、文化性、娱乐性，应进行多样
化开发，以迎合城市人多样化需求，每个景点应根据自身的资源优
势和企业实力进行特色化开发，以促成各景点间产品的互补性，防
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止产品的雷同。第三，城市周边的乡村产品类型和功能主要依据市
场需求和资源特色现定，有很大的灵活性，目前世界上流行的产品
类型主要有：观光型、休闲型、体验型、品尝型、购物型、游乐型、
综合型等，功能可以是单一的，也可以是复合的。依托中心城市发
展乡村旅游是国内外最为常见的一种模式。
2、以著名景区为依托的开发模式
首先，应明确其客源主要来自所依托的著名景区， 有明显的“搭
便车”现象，因而这类乡村旅游产品与其所依托景区的距离以近为
佳。其次，应考虑其开发重点、发展方向和发展规模。这类产品的
开发应特别强调地方性和民族性，要在优美生态和田园风光的基础
上突出本土文化，可以说这类产品的灵魂是民俗风情、民族风情和
居民生活的文化提升和景观化。这类景点的规模不宜太大，因为其
客源通常只是其依托景区客源的一部分，关键是要突出特色，做出
精品。
3、公司 +农户
公司 +农户型模式，是对具有旅游特色的村镇， 通过引进有经济
实力和市场经营能力的企业，进行公共基础设施建设和改善环境，
指导乡村居民开发住宿、餐饮接待设施，组织村民开展民族风情、
文化旅游活动，形成具有浓郁特色和吸引力的乡村旅游产品，吸引
和招徕国内外旅游者。
4、“政府 +公司+农村旅游协会 +旅游社”模式
这一模式的特点是发挥旅游产业链中各环节的优势，通过合理
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分享利益，避免了乡村旅游开发过度商业化，保护了本土自然和文
化资源，增加了当地居民的自豪感，从而为旅游可持续发展奠定了
基础。
5、“农户 +农户”模式
这种模式通常投入较少， 接待量有限，但乡村文化保留最真实，
游客花费少还能体验最真的本地习俗和文化，是最受欢迎的乡村旅
游模式，但受管理水平和资金投入的影响，通常旅游的带动效应有
限。
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