经济论文：浅谈如何建立合理失地农民养老保险制度 ——“政府主导+商业化运作”模式利和弊x

经济论文：浅谈如何建立合理的失地农民养老保险制度 ——“政府主导+商业化运作”模式的利和弊

一、 引言

当前，我国正处于社会转型期，经济结构、文化形态、价值观念等发生深刻变化。新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化作为当下转型期中国经济社会发展的一个大方向在十八大报告中提出。在这样的一个政治背景下，全国掀起了一场城市化、工业化的浪潮，各地区实行大规模整顿，开展新城市规划，这必然导致许多农业用地被征，产生大量失地农民。

作为转型期城镇化的产物，失地农民引发专家学者的关注和探讨。相对于政府、村集体而言，失地农民属于一个弱势群体，在利益博弈的时候，他们常常处于劣势地位，基本权利被忽视和侵犯。他们的身份处于尴尬境地，一方面已不具备农民身份，丧失农民所拥有的土地保障；另一方面，又没能完全融入城市，即使部分失地农民已经取得城市户口，但是并没有共享城市居民所拥有的生活条件、就业待遇以及社会保障。大部分失地农民成为“无地、无业、无保障”的“新三无”城市边缘群体，其生活水平普遍比较低。

据估算，目前我国的失地农民（包括永久性失地农民）至少在4000-5000万左右，而且每年还以250-300万人的数度增长，到2030年，我国失地农民将达到1.1亿人，其中永久性失地农民将有8000万以上。

　面临如此数额庞大的群体，有效的保障其生活质量，满足其各方面的物质文化需要，对维持社会稳定、推进新型城镇化建设至关重要。且目前我国老龄化趋势严峻，养老问题无论是对于农民还是城镇居民来说都是头等大事。失地农民作为一个从农民转化为城市居民的中间群体，其养老保障问题同样急需解决。对于失地农民来说，一方面之前依赖的土地保障随着土地的被征而丧失，另一方面传统的家庭保障也由于我国计划生育政策的执行而面临巨大压力。在这种情况下，需要政府发挥公共服务职能，依法使用公权，为失地农民建立一套合理的养老保障体系，有效的保障失地农民的老年生活。

二、失地农民养老保险的主要模式

由于经济发展水平不同，各地区对失地农民采取的养老保障模式各有差异。总体来看，主要由三种形式，即纳入新型农村养老保险体系、纳入城镇职工基本养老保险体系和建立专门的失地农民养老保险体系。且专门的失地农民养老保障体系中又可按照经办主体细分为完全由政府一手操办的失地农民养老保险体系和政府主导、商业运营的失地农民养老保险体系。

（一） 纳入新型农村养老保险体系

以湖北省宜都市为例，2009年5月15日宜都市劳动和社会保障局出台了《市劳动和社会保障局关于被征地失地农民参加新型农村养老保险有关问题的意见》。《意见》规定，被确认为被征地农民身份的失地农民，符合参加新农保条件的可参加新型农村社会养老保险，并享受财政补贴,享受财政补贴的最高年限为15年。被确认为被征地农民身份的失地农民未满45周岁的，实行分年正常缴费，分年补贴，分年补贴标准为新农保缴费基数×缴费费率×75%。年满45周岁不满60周岁的可以向前补缴一定年限，补缴补贴金额为新农保缴费基数×缴费费率×75%×补缴年限；之后正常缴费的实行分年补贴。年满60周岁不满65周岁的人员，按照都政规[2009]2号文，同时结合被征地农民实际，对未参保者实行一次性补缴15年，补缴补贴金额为新农保缴费基数×缴费费率×75%×15年；也可自行参保，不享受财政补贴，享受养老生活补助。年满65周岁的，可以选择领取养老生活补助，同时享受新农保基础性养老金，不再享受财政补贴。补贴实行先缴后补，不缴不补。

（二） 纳入城镇职工基本养老保险

这种保障形式一般是针对完全或可视为完全丧失土地的农民，并获得城市户口，享受城市生活的福利待遇。以甘肃省为例，由2011年11月4日甘肃省省政府第93次常务会议审议通过《甘肃省被征地农民养老保险办法》中规定，征收土地时年满16周岁（含16周岁）以上，征收土地面积占现有承包土地面积20％以上的被征地农民应当参加养老保险。其中征收土地面积80％以上的视为完全失地农民，剩余土地交回村集体，转为城镇户口，纳入城镇职工基本养老保险，实行统账结合的养老保险模式。参加养老保险缴费时，男年满60周岁、女年满55周岁以上人员，按照城镇职工基本养老保险待遇按月发放基本养老金。参保缴费时未达到规定年龄的，可自愿选择按照城镇灵活就业人员或城镇职工基本养老保险两种办法续缴。《办法》还要求，被征地农民的参保费用由个人和政府共同承担，其中，个人承担40％，政府承担60％。政府承担部分须保证足额落实后，才能征用土地。

（三） 建立单独的失地农民养老保险制度

1． 完全政府型失地农民养老保险模式

完全政府型的失地农民养老保险磨模式，强调地方政府，具有强制性和地方特色。缴费标准根据城市规划区的当地居民最低生活保障水平，基准太低，使得不同城市规划区失地农民享受的养老保障水平差异化现象。

　且从保费的征收、管理运营及发放完全由政府操作，不涉及保险企业的参与。以河北省涿州市为例，失地农民养老金标准就是根据城镇居民最低生活保障线来确定的，采取大账户和小统筹储备积累式管理基金。政府、集体及个人按照30%、40%、30%的比例承担缴费责任。政府承担部分从土地补助费中抵缴，不足部分由参保人自筹基金缴纳，两部分共同纳入个人账户。当个人账户和统筹账户资金不足时，从风险基金账户中支出。

2． “政府主导+商业化运作”失地农民养老保险模式

“政府主导+商业化运作”模式，是一种公私合作模式，具有自愿性、商业性和继承性的特点。在提供失地农民养老保险制度的过程中，依然是政府为供给主体，其与商业保险机构合作，通过购买商业保险公司的专业服务和专业技术，确保保险基金的保值增值，并提高运作效率。以义乌市为例，政府规定土地补偿费按2:4:4的比例分配，40%由村集体统一用于养老保险。具体运行中，由村集体投保，保险费从集体的土地补偿费中列支，通过签订合同形式参与中国人寿保险公司义乌支行“团体年金分红保险”等险种，寿险公司履行给付金义务。本金归集体所有，以中国人寿保险公司2.5%的保证收益和不低于投资收益70%的红利来支付失地农民养老金。这相当于把土地变现“存”起来，让失地农民世代享用。

三、“政府主导+商业化运作”的失地农民养老保险模式的利弊

（一）“政府主导+商业化运作”模式的优势

1．专用性更高，有利于保险基金的保值增值

第一，与纯粹的社会性养老相比，这种商业化运作的失地农民养老保险模式专业性更强，效率更高，责任更加明晰。商业保险机构实行市场化经营原则，他们的唯一目标是盈利，追求利润最大化。而现存激烈的市场竞争条件下，商业保险机构要获得生存和发展，必须实行更科学化的管理和更先进的技术和人员。同时，商业保险机构长期从事保险业务，在保险领域已经具备丰厚的实践经念，可以对失地农民制度科学合理的养老保险计划。

第二，商业保险机构具有专业性强的设备和人才，可以通过精算原来及风险预测对基金进行合理的投资运营，保证基金的保值增值。同时也制定更加合理的缴费水平和给付水平，使得基金的利用率更具有效率性。而社会养老保险机构由于技术人才限制，专业性不强，在保险工作中还处于比较低技术水平阶段，配套的管理、信息服务平台不到位，从一定程度上降低了运营效率。

第三，商业保险机构同时受保监会和政府部门的双重监督，其经营行为、偿付能力以及公司治理等方面必须保证合法性和合理性，保证信息披露和信息透明度。加上商业保险机构自负盈亏的公司性质，使得相关操作人员更加小心谨慎，严格的会计和审计制度大大降低了道德风险，残酷的市场竞争和商业养老保险人的理性经济人性质，使基金的安全性有较高的保障。

2．降低政府网络、技术以及人员成本，减轻政府负担

在现有情况下，如果完全由政府管理失地农民养老保险制度，必须要配备相应的技术设备和精算及管理人员，这势必会增加政府部门的开支，导致财政支出的增长。而且由于政府本生的局限性，这种支出增长不一定能带来比较好的效益。另外，在社会保障制度下，政府作为公共部门，必须出于公共服务部门的角度对失地农民给予经济上的补助。且在当前城镇化速度快速上涨的情况下，失地农民的数量与日剧增，那么政府对于失地农民补助额将大幅度上升，财政压力愈演愈烈。且由于我国养老保险征费率普遍不高，所以政府财政年都要拿出一定的资金对其进行补贴，政府承担的这笔隐性债务是巨大的，据世界银行测算，中国养老保险金的隐性债务大约占GDP的46％一49％。在这笔旧帐未了的情况下，如果再增加对失地农民社会养老的补贴这笔新帐，政府的财政压力可想而知。

　西方许多国家社会养老保险制度面临越来越严重的财政困境，开始注意发挥商业保险的作用，商业保险往往受到政府的鼓励，甚至在税收政策和投资政策等方面享有优惠。

3．具有灵活性，提供更优质的服务

一是基金征缴具有灵活性。在“完全政府型”失地农民养老保险体制下，大部分地区对于失地农民采取一次性缴费的完全积累模式。失地农民在一次性交纳个人必须承担的养老保险费用之后，这部分费用被纳入社会养老保险的个人账户，只有当参保人员死亡时，个人账户基金才可以继承。而商业运营的失地农民养老保险体系比较灵活，在失地农民遇到重大困难时，经过基层部门政府和土管部门审核同意，可以在土地补偿和安置补助费交到保险公司之日起满5年后向保险公司退还本金及本金所产生的活期利息。

二是账户管理更具灵活性。失地农民作为一个流动性倾向比较高的群体，在其失去土地后，由于教育水平以及技能的限制，其就业遇到困难。很多失地农民会选择外出打工，去一些劳动密集型产业比较多的地区谋求工作。而在目前的条件下，失地农民完全政府型的养老保险模式未实现全国统筹，连基本的省级统筹都还没有完全实现，这使得失地农民养老保险账户转移接续发生困难。而商业化运营模式的失地农民养老保险制度可以有效的避免这种弊端。

三是，灵活制定养老计划。商业保险可制定一揽子人身综合风险保障计划。在满足农民养老保障需求的同时，也可提供覆盖死伤、医疗、意外伤害等风险的产品系列，实现“失去口粮田，留下口粮钱”，稳定失地农民。

（二）“政府主导+商业化运作”模式的弊端

1.官商结合，可能诱发腐败

“政府主导+商业化运作”的失地农民养老保险模式中相关主体之间的关系如下图1所示。首先，失地农民向市政府提交参保申请，然后市政府统一向保险公司缴纳保费。当失地农民达到一定年龄时，由保险公司向其发放养老金。从此过程可见，市政府与保险公司存在利益关系，如果保监会以及相关部门没有做好监督工作，那么市政府和保险公司可以为了各自的利益，相互勾结，损害失地农民的利益，从中获取非法利益。失地农民作为一个弱势群体，其很难与政府、保险公司相抗衡。

2.风险相对比较高

“完全政府型”的失地农民养老保险制度由政府全程管理，投资渠道比较有限，倾向于风险比较小的投资，如银行存款。这使得保险基金安全性比较强，不会出现严重的损失，为失地农民的养老负责。而商业化运营的保险模式中，商业保险公司有时候可能因为市场预测失灵或者急于获得高回报率，而把保险基金投资于高风险领域，导致投资失败的可能性存在，使得养老基金安全性让人担忧。同时，保险公司为了获得基金的管理运营权，有时会做出过高保障承诺，导致风险的增加。

3.自愿性原则，缴费难度大

商业化运作的失地农民养老保险采取自愿投保原则，由失地农民自愿提出投保申请。但是，由于农民的认识不高，更注重眼前利益，参保意愿不强。这在一定程度上缩小了养老保险的保障范围，降低覆盖面，削弱了对被征地农民的保障效果。同时，由于保险公司不具备政府的强大执行力和影响力，使得有些参保者提出了书面申请但却不及时缴纳保费的情况产生。

四、完善失地农民养老保险制度若干建议

（一）政府角度

1．确定政府在保费缴纳中的出资比例

在政府、集体和个人三方共同出资的基础上，如何保证政府投资及时到位，是政策实施成败的关键。

　政府应该根据农民实际需要，从土地出让金中划拨一块，投入失地农民养老保障金，提高失地农民的保障标准，保证失地农民的养老生活。

2．政府加强对保险公司的监督

保险公司作为一个商业机构，其在协助政府提供公共物品及准公共物品的过程中容易引发一些弊端。如因为其最终目的是追求利润最大化，而不是失地农民养老保障最优化，那么由这种差距必然导致保险公司在提供养老保险过程中过多注重经济收益，而不能完全考虑失地农民的利益。这就需要政府机构及保监会制定更加合理的监督机制，对侵害失地农民权利的行为进行严厉处罚，有效避免非法行为的产生。

3．政府对商业化运营的养老保险模式进行宣传，鼓励失地农民积极参与

因为与政府机构相比，失地农民对于保险公司的信任度是远不及对政府部门的信任。这就导致，在商业化运作的失地农民保险体系中，由于对保险公司的不信任，失地农民不敢轻易参加保险，导致参保率的不足，失地农民养老保险依然无法落实。因此，政府部门要积极宣传，对农民进行相关知识的培训，使其从心理上认可商业保险机构，安心参保，及时足额缴纳保费。

（二）保险企业角度

1．建立福利诱导性的储蓄养老保险政策

在我国，绝大部分失地农民是被动失业而不是主动失业。在缴费机制上。采取福利诱导性的储蓄养老保险，建立个人账户。以便于与城镇职工养老保险衔接。

　养老保险基金由政府、集体和个人共同承担，而且资金全部进入个人账户。而且其中，政府要承担起主要责任，出资额应该达到50%以上，从土地出让金中列支。个人账户采取实账运转，且不能提前支取，但可以随个人流动。

2．优化投资渠道

保险公司合理运营失地农民养老保险基金，保证其安全及保值增值，这对于失地农民老年后获得稳定的保费待遇是息息相关的。商业保险公司应依照资产负债匹配要求，遵循谨慎稳健原则，处理好专项资金的安全性和收益性之间的关系，深入分析宏观经济运行态势，在确保资金安全性的前提下，抓住市场机遇优化投资渠道，改善投资组合，以提高资金收益率，实现失地农民保险基金的保值增值，力争失地农民保障需求得到最大程度的满足。

3.保险条款通俗化

由于失地农民大部分文化水平比较低，对相对比较专业性的保险条款的理解势必比较吃力。因此，保险公司因出于此方面的考虑，在制定保险条款时，要尽量使得保险条款简单化，有利于失地农民的理解。另外，保险的宣传渠道也尽量与农民生活想贴近，如电视宣传、宣传册、宣传车等，而少用网络宣传以及报纸宣传。以最好的方式让失地农民理清参加保险的好处及具体途径和办法，提高参保率。

（三）失地农民角度

由于以前的农民生活以及思维观念的根深蒂固，失地农民很大程度上依然保留了农民的思想观念和生活方式，对商业性机构缺乏正确的认识，偏见比较大。这使得在政府推出此类政策时，参与积极性不高，一方面不利于政策的实施，另一方面也对自身的养老保障没有一个很好的依赖办法。因此，失地农民首先必须从观念上有所改变，积极配合政策措施。失地农民的文化素质有限，如果不积极主动的去参与相关培训和宣讲，很难对商业化运营的养老保险制度有一个正确的认识。另一方面，在劳动年龄段，要加大对自身的人力资本投资，提升文化素养和技能水平，并在劳动力市场上，积极寻求适合自己的工作，努力提升自我保障水平，这无论是对于政府还是对于农民自身都具有很大的现实意义。

五、结束语

失地农民养老保险制度的建立、实施及完善是转型期城镇化背景下一个重要的研究话题，无论是哪一种类型的保障模式，只要其适应当地的经济水平，且对失地农民的养老保障起到积极作用，就应该尝试，从中发现问题，解决问题。且失地农民作为一个处于弱势地位的边缘化群体，有效的解决其养老保障问题对于现代化建设具有重大意义。当前必须要加强对失地农民生活的关注，探寻一种更加合理的养老保险制度，保障其老年生活，促进和谐社会的建立。

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