政府在突发性事件管理中误区与对策

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政府在突发性事件管理中的误区与对策

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摘 要

在一定的时间、地点和小概率事件的触发下都有可能诱发大规模的突发事件，这些突发事件以巨大的力度和广度影响着整个社会，近年来是我国社会转型和经济发展的关键机遇期，这就急需政府转变职能和改变既定的管理模式，切实加强政府对突发事件的管理，提高预防和处置突发事件的能力，以越来越成为全社会和各级政府亟待提高的重大课题。[1]如何提高我国各级政府应对公共危机的能力，建立起更适合我国国情的一套危机管理体系以便迎接危机的挑战，具有一定的重大意义。本文首先对突发事件与突发事件管理的相关概念进行了阐述，进而分析了目前在突发事件中政府管理的现状和存在的问题，最后提出了提高政府突发事件管理的一些针对性措施。

关键词: 政府 突发事件 突发事件管理 对策

目 录TOC \o "1-3" \h \u

17841 第一章 前言 1

26216 第二章 政府突发事件管理能力的定义及其必要性 1

28899 第三章 政府突发事件管理能力分析——以“7.23”甬温线特别重大铁路事故为例 2

18365 3.1 “7.23”甬温线特别重大铁路事故介绍 2

27580 3.2 从“7.23”事故处理看政府在突发事件管理中存在的问题 3

32340 第四章 当前政府突发性事件管理存在的主要问题 5

19054 4.1 政府突发性事件管理意识淡薄 5

1916 4.2 政府公共关系人员的素质不高 5

30316 4.3 政府与公众的沟通渠道存在障碍 6

22721 4.4 缺乏完备的法律保障体系 6

7 4.5 社会的危机应对机制不完善 7

19538 第五章 当前政府突发性事件管理的对策 7

23116 5.1 增强政府的危机公关意识 7

27711 5.2 政府要充分发挥媒体的作用 8

1394 5.3 完善政府突发性事件管理法律法规体系 9

1186 5.4 建立健全社会救助机制 10

16104 5.5深化行政管理体制改革，健全公共危机管理组织系统 11

24577 5.6加强各级干部的培训，提高他们的公共危机意识和公共危机管理能力 12

26277 参考文献: 13

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第一章 前言

随着人类社会的不断发展，各种各样公共危机事件的频繁发生给社会和人类带来了巨大的损害和沉重的灾难。[2]公共危机发生造成了严重的社会危害，它不仅严重影响了人民群众的正常生活而且造成了社会的不安定，并且给人民群众造成了心理创伤。[3]在目前的全球化趋势下，各国政府都频频出现公共危机，这使得他们在政府管理体制方面面临着严峻挑战，政府公共危机应急管理在政府管理中变得越来越突出和重要。自2003年的非典疫情爆发后，国家也制订了一些对公共危机事件处理的相关制度，但是，由于对于公共危机处理事件，和那些发达国家相比，还处于刚刚起歩的阶段，危机意识比较淡薄，使其在相关的体制方面都不健全，并且与社会缺乏有效互动，总之，我国在公共危机应急管理发展中还有很多不足，仍需要政府以及社会大众给予进一步的重视，以更好的提高对公共危机事件管理的能力，避免造成重大损失。[4]在此情况下，为了提升公共危机管理，加强政府危机管理能力，减少由危机而产生的损失，我们需要理解政府危机管理，并进一歩来研究它。

第二章 政府突发事件管理能力的定义及其必要性

政府能力一般是指政府实施管理目标过程中的可能性与效力，反映着政府在管理社会事务过程中政府目标的实现情况。突发事件管理能力作为政府能力的重要组成部分，可以界定为政府在突发事件管理过程中所具有的能力，反映政府处理突发事件的效用和效果。有学者认为，政府管理能力主要包括五个要素:财政能力、控制能力、协调能力、突发事件处理能力和组织社会动员能力。也有学者认为，政府能力包括政府对政治资源的控制能力、产权界定的调控能力、公共政策的实施能力以及政府干预经济的能力。

政府突发事件管理能力的强弱，极大地影响着应对突发事件的成效和整个社会的安危。对处于转型时期的中国政府来说，有效、及时、和平地处理各种突发事件，政府突发事件管理能力发挥着至关重要的作用。政府突发事件管理能力是控制突发事件保证社会正常发展秩序的关键。强有力的突发事件管理能力能够维护社会正常的经济政治秩序，并可能带来发展的契机。政府突发事件管理能力是遏制突发事件事态蔓延的基础。政府突发事件管理能力的提高能够提升政府自身形象，稳定其执政地位。政府作为突发事件管理的指挥者和组织者，突发事件时刻如果能表现得态度积极、决策果断、指挥有序，无疑会在公众心目中树立起负责任的良好形象，增强自身的公信力。上下同心，全力以赴，共同应对突发事件。[17]政府突发事件管理能力是构建和谐社会的重要条件之一。这要求我们的政府能在突发事件爆发时采取有力措施，及时缓解甚至化解突发事件，将社会由无序引向有序正常运转的轨道上来。对于社会持续健康协调发展有着重大意义。

第三章 政府突发事件管理能力分析——以“7.23”甬温线特别重大铁路事故为例

3.1 “7.23”甬温线特别重大铁路事故介绍

2011年7月23日20时30分05秒，甬温线浙江省温州市境内，由北京南站开往福州站的Ｄ301次列车与杭州站开往福州南站的Ｄ3115次列车发生动车组列车追尾事故，造成40人死亡、172人受伤，中断行车32小时35分，直接经济损失19371.65万元。温家宝总理2011年7月28日上午实地察看事故现场并召开中外记者会。在事故发生后，国务院马上成立了“7.23”甬温线特别重大铁路交通事故调查组，并坚持科学严谨、依法依规、实事求是、客观公正的原则，严肃认真地深入开展了现场勘查、模拟试验、技术鉴定、调查取证、综合分析和专家论证等一系列工作，最后还要将事故调查报告汇总和整理，期间政府发言人还承诺人民群众会切实保证调查的工作质量，尽快提交事故调查报告，并公布调查处理结果，给人民群众一个真诚、负责任的交代。2011年12月28日，国务院召开常务会议，认定为一起设计缺陷、把关不严、应急处置不力等因素造成的责任事故，刘志军、张曙光负主要责任。最后调查结果和处理方案出来后，更是印证了政府突发事件管理上的不足。

3.2 从“7.23”事故处理看政府在突发事件管理中存在的问题

3.2.1 政府危机管理能力不足

国家安全生产监督管理总局工程师黄毅于2011年8月22日就发言说：“这起事故确实是一起不该发生的，可以避免和防范的一起责任事故。”9月21日就“7.23”动车事故调查进展称，“仍有许多技术，管理等方面的问题需要深入分析和验证，事故调查报告的形成仍需要一段时间。”最后，10月25日就“7.23”温州动车事故的调查进入攻坚的最后阶段，已经掌握了大量认定事故责任的相关证据。很明显，从这8月22日、9月21日、10月25日这三次就事故对人民群众交代的三次发言可以看出，在此事故发生前，政府未做好预防工作，即缺失危机未发生时的管理能力；在事故发生后，政府调查事故用时太长，反映出政府的科技手段和应对事故的反应力上有待改进，也同时在危机处理上的管理能力有所欠缺；在事故发生后，对受伤害者的弥补问题和对调查结果的处理方法上，也体现出政府危机化解后管理能力上的不足。事故发生前后及最后处理，三个阶段是做得很欠妥的。

3.2.2 政府危机管理更要注重系统性和全面性

以上提到三个阶段的不足，这三个阶段不仅所包含公共危机管理能力评估指标体系中三个一级指标的欠缺，而且从细节上还体现出，诸如：危机技术准备、危机事件的识别能力、民众信任程度、执行能力、决策机制、信息技术的利用能力、社会情绪安抚能力、责任追偿能力，这些体系中二级指标上的不足，这些都反映出我国政府危机管理能力上需要加强，也就此次事故后，我们明白，提高我国公共危机管理能力现已成为一项非常重要且迫切的工作，我们也同时出现了“公共危机管理能力评估指标体系”等一套完善的危机管理能力评价体制来提高我国公共危机管理能力，也明白危机管理是涉及危机的潜伏期、爆发期、持续期、恢复期及解决期的全面管理。

3.2.3 政府没有一个独立并常设的突发性事件管理协调中心

我国铁路的突发性事件都只是在事故发生后，建立临时工作组来应对危机，这样的工作小组缺乏对突发事件管理工作的及时性和连续性，对以往突发事件管理的经验教训的总结和开展工作是不利的，所以与国际上处理公共危机的流程相比较，我国如今缺少一个独立和常设的突发性事件管理协调中心，这也是我国政府突发性事件管理需待改进完善的地方。没有常设的突发性事件管理机构会导致以下弊端。第一，临时机构带有很强的短期应急性质，是一种被动应付的管理模式，不利于对突发事件的预测、预警工作，从而影响危机处理的效率；第二，由于缺乏统一的突发事件管理指挥机构，无法综合协调各政府职能部门，也不能有效整合社会资源。所以，要完善我国政府突发事件管理，就必须结合我国国情，在中央政府建立一个高层次的突发事件管理机构。

第四章 当前政府突发性事件管理存在的主要问题

4.1 政府突发性事件管理意识淡薄

在我国有很多政府官员不仅没有正确认识到政府公共关系的重大作用，没有意识到政府公关的重要价值，在平时的工作中也不重视政府公关。政府在面对媒体时表现的是不耐烦之情，又由于公关技巧的缺乏，不能正确有效的表达自己对危机事件的处理策略等。很多政府工作人员缺乏为公众服务的意识。[19]不少行政机关都存在“门难进、脸难看、话难听、事难办”的现象。一些官员推行政务主要还是依赖于政府的权威性、强制性，而不考虑如何争取公众的主动合作和热情支持。

4.2 政府公共关系人员的素质不高

政府公关人员的素质直接决定政府公关水平的高低，也取决政府公共关系工作是否能够顺利的展开，可见提高政府公共关系人员的素质的重要性。政府公关只有在一个完全良好的公共关系团队领导之下，政府公共关系工作才能顺利的展开。目前，我国政府公共关系人员的素质并不十分理想。我国政府危机公关人员知识结构不合理，现有的政府公共关系人员，真正具有政府公共关系知识的并不多，不能深入开展具体化危机事件处理。从能力方面看，我国政府公共关系人员的能力素质也比较低，突出表现在创造力和社交能力不强，使得我国政府公共关系工作的手段、形式、方法等都趋于老成保守。

4.3 政府与公众的沟通渠道存在障碍

突发性事件管理最大的特点之一是其不确定性和环境的复杂性，完善的信息管理对危机的预防、准备、回应和重建至关重要。信息是否畅通实际上决定了政府反应能力的高低，完善的信息管理对危机的预防和治理至关重要。但由于传统历史原因和官僚作风的影响，我国政府在信息公开方面存在很大的缺失，经常会采取“封、堵”行动。谣言和小道消息的传播，容易引起人们心理上的恐慌，有时甚至酿成群体性事件。政府由于官本位思想影响，不愿与公众和媒体交流，而公民由于对政府的依赖性较强，缺乏参政议政的意识和能力。这种公众冷漠显示了对政府的公共关系活动很消极的一种态度。政府公共关系活动的目的是让广大公众对突发事件危机的处理感到满意，而公众对政府公关行为的冷漠让政府的公关活动成了单方面的行为，因为公众和政府公关人员间及其缺少交流和沟通，必然导致政府公共关系活动的低效率。

4.4 缺乏完备的法律保障体系

由于我国政府突发性事件管理意识不强，因此缺乏完备的法律保障体系。在立法方面，我国缺乏一些跟政府突发性事件管理相关的法律法规，导致了政府采取的部分紧急措施无法律依据。虽然我国已制定了《防洪法》、《戒严法》、《传染病防治法》、《防灾减震法》等，但这些单行的法律只能适用于一种紧急状态，覆盖面比较单一。在执法方面还存在执行不到位的情况，依法行政尚待加强。除此之外，在政府处理危机的过程当中，还需加强执法监督体系建设来防止公民权利受到侵害的方面。

4.5 社会的危机应对机制不完善

突发事件管理是一个跨区域、跨时段的综合性系统管理工程，通常不是一个政府部门就能有效完成的，在很多情况下，危机的处理需要社会各个部门通力协作，积极配合。虽然我国在一些领域设立了专业的危机检测和预警机构，但社会各部门在面对危机时还不能有机结合、团结协作，缺乏有效的收集协调机制。政府各职能部门间条块分割，权责不明晰，造成危机应对效率低下。政府突发性事件管理体制上过分依赖于政府力量，忽视或不重视政府以外主体如非政府组织、企事业单位、公民个人在突发事件管理过程中的作用，造成突发事件管理主体单一，社会参与程度较低。

第五章 当前政府突发性事件管理的对策

5.1 增强政府的危机公关意识

只有增强公共关系意识，深刻认识政府公共关系在和谐社会建设中的地位和作用，积极主动地开展政府公共关系，才能提高政府工作效率。政府部门应当明确政府公共关系工作的目标，积极筹建政府公共关系工作部门，争取把政府公共关系推进到一个新的阶段。政府要把真正有能力、有魄力、懂管理的人才提拔到领导岗位，来使政府的决策确实使公众满意，用良好的政绩来赢得民心，树立威信。还要提高政府公务员的意识，公共关系工作不仅是政府专职部门的任务，它渗透在各个具体职能中，要求全体工作人员都要具有公关意识，使公众对政府及其工作人员有更多的信任和理解。

尽管经过几轮改革，我国政府职能有了一定的调整，特别是中央政府调整力度较大，但是从总体而言，我国政府职能转变的速度较慢，还不能适应经济和社会发展的需要。政府管理中“越位”、“缺位”和“不到位”的现象依然很严重。从职能定位、机构设置到日常工作，政府部门重经济轻社会、重建设轻管理、重监管轻服务、重事后补救轻事前防范的倾向十分明显。一些突发事件之所以爆发、一些个别事件之所以演变成危机、一些危机之所以反复出现，都与这些倾向直接相关。因此，建立完善我国政府的危机管理机制，必须进一步加快政府职能转变，通过相应的制度建设和其他举措扭转上述倾向，完善政府的社会管理和公共服务职能，从而尽可能消除孕育危机、引发危机的因素，最大限度地减少危机带来的不良后果。为了促进转变政府职能的改革措施得以贯彻落实，当前特别要注意科学地确定评价和考核各级政府部门工作成效的标准和指标，树立科学发展观，不搞“唯GDP论”，要从经济、社会等多方面综合衡量各级政府的工作成绩，把当地群众满意不满意作为重要的考评指标。

5.2 政府要充分发挥媒体的作用

媒体作为公共传播机构，既是实现政府与公众沟通的桥梁和纽带，又是对信息进行过滤、筛选的“把关人”是政府危机传播的中心。再加之，不确定性和应急性是公共突发危机事件的重要特征，公共突发危机事件具有突然爆发、处于紧急状态的特性，整个社会和老百姓往往人心惶惶，谣言四起，不知所措，极端时甚至会采取一些非理性的行为。对此，发挥媒体的作用，及时的公布危机事件发生和处理的程度，让老百姓了解危机事件的发展，从而稳定他们的情绪。比如， 2005年11月28日《解放日报》报道，黑龙江省长张左己坦陈，哈尔滨停水前向群众发布的“管网检修”这个停水原因是“善意的谎言”。张左己说：“事件发生之初，确实出现了群众恐慌和怀疑，一个原因是我们以‘管网检修’为由发布的停水公告……在中央的支持下，不到10个小时，我们就纠正了这个‘善意的谎言’，向群众公布了真相，得到了群众的谅解。通过这件事，我们感到，在突发事件来临时，必须维护群众的知情权和参与权。可见，及时、准确发布有关信息，澄清事实，解疑释惑，主动引导舆论，维护社会稳定，能够最大程度地避免、缩小和消除因公共突发危机事件造成的各种负面影响，体现了政府对人民生命、财产安全的高度负责的态度，是政府有效处置公共突发危机事件的重要组成部分。在有些情况下，甚至是妥善处置突发危机事件至关重要的环节。

5.3 完善政府突发性事件管理法律法规体系

在危机状态下，政府管理的一些原则、程序和方式不同于正常状态。例如，管理权力更加集中、决策和行政程序简化、行政行为带有更大的强制性等。这种非常规的政府管理如果没有相应的法律法规提供有力的保障和适当的规范，一方面可能导致管理政策难以实施、容易出现秩序混乱，另一方面可能导致权力的滥用。我国宪法在第67条、第89条规定了紧急状态制度，并且戒严法、防洪法、防震减灾法以及2003年出台的《突发公共卫生事件应急条例》等法律、法规均提到了紧急状态。但就总体而言，我国针对危机状态的相关法律体系还不完善，今后必须加紧这方面的立法工作，让危机管理有法可依。

首先应制定统一的紧急状态法。我国宪法已对紧急状态制度做出了原则性规定，但对于在何种情况下，如何行使紧急状态权力，法律尚未做出明确规定。尽快制定一部紧急状态法，作为我国突发性事件管理的纲领性法律文件和制度框架，对于提高我国政府突发事件管理水平具有重要的意义。其次，应当在紧急状态法的基础上，制定和完善有关突发事件管理的专门法律法规，以保证政府突发事件管理权的合法行使，避免肆意侵犯公众权利。再次，要强化执法，建立突发事件管理执法监督体系。突发事件管理执法评价工作应由各级人大常委会和人民政府统一领导，监察部门、审计部门以及新闻机构等共同参与，评价结果及时反馈和向社会公布，对于评价低的，应责令限期整改，直至追究相应的法律责任。

5.4 建立健全社会救助机制

随着社会的发展，现代政府的社会职能日益弱化，不可能面面俱到的管理所有的社会事务。因此，危机事件处理中调动社会力量，利用社会资源就成为政府危机处理的一个不可避免的趋势。在相关调查表明，当国家和社会遇到困难与危机时，85.3%的民众比较愿意或愿意站出来为政府分忧解难，做一些力所能及的事，只有6.4%的人不太愿意或不愿意。社会是一个不可分割的整体，一场危机可能涉及到社会中的每个人，只有全社会万众一心、和衷共济、共渡难关，才能战胜危机。只有有效地组织社会力量，让社会大众积极参与到政府的救灾行为中，而不是被动地过分依赖政府，才能更快更好地战胜危机。目前，我国没有健全的社会救助机制，政府只能以行政命令的方式，通过各个单位、各个系统一层层地去组织和动员，时效性不够，成本较高。因此，由政府出面构建中国的社会民间救助组织，组建社会义务工作者队伍是政府危机预防管理的重要内容。

5.5深化行政管理体制改革，健全公共危机管理组织系统

政府的危机管理需要依靠相应的组织机构来实施．从危机察觉与预警、危机决策、危机控制和处理．到提供所需支持和救援、危机善后等一系列工作，需要相应的机构负责，由这些机构组成一个完整的危机管理组织系统。，目前，我国危机管理的组织系统不i‘分完善，有必要通过进一步的行政体制改革，根据我同国情设立相应的危机管理机构，健全危机管理的组织系统。基本思路是：1．通过立法，成立南国家主席领导的国家安全委员会，作为处理事关国家安全的重大危机的指挥决策机构。2．在中央政府建立一个负责危机管理工作的常设机构，其主要职能包括危机信息的汇总及报告，危机管理的综合协凋和策划组织，应对行动的实施监督，对外沟通，组织危机管理的培训和演练等。3．通过重组现有情报信息机构或设立新的部门，完善危机预警系统。具体包括：可考虑建立一个直接隶属于中央政府、分布于全国、实行垂直管理的信息情报系统，以搜集、处理和分析传统“国家安全”范畴之外的经济社会文化动态方面的信息；改革规范信访机构、新闻媒体和政策研究机构的运作，使之更好地发挥其职能；制定相应的制度和法律，使信息机构的信息搜集、处理和分析工作规范化，使政府信息的报告和公开规范化、法制化。4．在各有关部门和省市级政府增设负责处理和应对危机的机构。当然，要提出健全我国危机管理组织系统的具体措施，还需要组织有关方面开展专门的研究。

5.6加强各级干部的培训，提高他们的公共危机意识和公共危机管理能力

现阶段我国正处于危机高发期，因此，各级领导干部必须增强危机意识，首先在思想上为防范危机、应对危机做好准备。2003年“非典”疫情之所以发展成为一场波及全国的危机，就与一些领导干部缺乏危机意识有直接关系。如果有关领导干部在疫情爆发之初便有明确的危机意识，采取果断的措施，这场危机是可以避免的。应在各级党校和行政院校中设置危机决策与管理、公共管理、社会心理学、政府公共关系等课程，以全面加强对各级党政领导干部公共危机管理理论和能力技巧的培训，提高公共危机意识，增强应对和管理公共危机的能力，重点增强他们在公共危机管理中的决策、指挥能力和面对公众、媒体时的形象管理能力，明确危机管理中公共部门的相关政治责任和法律责任。

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