跨域水环境流域政府协同治理：理论框架与实现机制

时间：2020-11-19 16:25:35　来源：勤学考试网本文已影响人

* 跨域水环境流域政府协同治理：理论框架与实现机制

* 王

俊敏沈菊琴内容提要：由于流域水资源具有跨域性、外部性特征，传统的属地原则治理方式难以解决整个流域的污染问题，实行协同治理是扩大水环境治理的正外部性、阻滞跨域水环境负外部性扩散的必然选择。在中国，地方政府是跨域水环境治理的关键力量，因此，水环境治理中跨域政府间的有效协同系统是跨域水环境协同治理系统中最重要的组成部分。基于协同论视角构建跨域水环境的流域政府协同治理分析框架，对于跨域水环境治理具有十分重要的理论和实践意义。借鉴该理论框架，建构旨在激活跨域水环境流域政府协同治理系统自组织性的协同机制，是中国政府有效应对

跨域水污染负外部性扩散的根本之策。关键词：跨域水环

境外部性流域政府协同治理 2016 年夏，洪水肆虐江苏、

安徽、江西、河南、湖北、湖南、重庆、四川、贵州、云南、

陕西 11 省市，致使中国长江中下游遭受巨大损失。据报道，

截至 2016 年 7 月 4 日 9 时，强降雨导致的洪涝灾害已造成

上述地区 1646 万人受灾， 93 人死亡， 19 人失踪， 2.2 万间

房屋倒塌，直接经济损失 204.3 亿元。痛定思痛，洪水致重

灾的原因更值得人们深思。有学者认为，水灾频发不仅与恶

劣天气有关，还与水土环境的破坏直接相关，如，早在 1998 年发生特大洪灾后，中国工程院卢耀如院士就指出，洪水造

成重灾与地质、水土环境的恶化直接相关。①因此，如何实现水环境的良性治理，是理论界和实践界亟需破解的重大命题。传统的属地原则治理方式难以破解水环境治理的外部性、低效率等问题，实行协同治理是扩大水环境治理的正外部性、

阻滞跨域水环境负外部性扩散的必然选择。

　协同治理不仅包括政府、企业、第三部门等多元主体的协同，还包括各个主体内部的协同。在中国，地方政府是跨域水环境治理的关键力量，因此，水环境治理中跨域政府间的有效协同系统是跨域水环境协同治理系统中最重要的组成部分。囿于篇幅，本文只讨论水环境治理中跨域政府间的有效协同问题。如何通过流域政府协同治理来破解跨域水环境治理难题，近年来，学界已经作出了积极的回应，如朱德米提出了跨域水污染防治中的跨部门协同问题②，杨宏山提出了政府主导型综合性治理模式③。当前研究不约而同地聚焦于从治理理论视角来阐释流域政府协同治理问题，而较少从协同学的视角进行考察，特别是对治理系统本身的自组织性重视不够。本文拟从物理学中的协同概念出发，探讨跨域水环境的流域政府协同治理分析框架，并就激活流域政府协同治理系统本身的自组织性以促成协同效应提出建议，以期为跨域水环境治理提供另一考察视角。

　从属地治理到协同治理：跨域水环境政府

治理模式转换的应然逻辑《环境保护法》第 16 条规定： “地

方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量。

　”可见，中国水环境治理体系奉行的是属地原则。这种属地治理有利于有效激发地方政府治理水环境的积极性，强化地方政府对本地水环境治理的主体责任，但是，这种治理模式不能有效解决跨域水环境的治理问题，因为，跨域水资源具有典型的跨域性和公共性特征，而属地治理难以解决跨域水环境的责任承担难题，容易产生地方保护主义和环境负外部性恶化等问题。破解跨域水环境的治理难题，

必须从属地治理向协同治理转变。

　其一，从属地治理到协同治理是突破跨域水环境治理行政分割困境的客观要求。传

统的水环境治理实行属地原则，而这种治理模式不可避免造成跨域水环境治理的“行政分割”困境：一是地方区域行政分割困境。按照新《水法》规定，各行政区只需对辖区内的水污染治理负责。基于地方保护主义逻辑，各地政府常常不愿意投入巨大成本去治理本地方的水环境而给流域整体利益

带来损害，从而可能导致上下游、地区间的用水冲突及流域水环境整体恶化。

　2003 年山东薛新河污染导致江苏徐州市

停水半个月、 2005 年松花江重大跨界水污染事故、 2013 年广西贺江污染广东用水的纠纷等，都说明行政分割的流域管

理体制难以解决跨界水环境治理问题。二是部门分割困境。在水环境治理中，水行政主管部门负责水资源统一监管、防

洪和水土保持工作，环保部门负责水污染防治和环境保护，同时工业、农业、林业、渔业、卫生、建设、国土、海洋、交通等部门也承担部分环境治理和保护职能。在部门利益驱动下，部门分割不可避免地造成权力和职能冲突，使得各职能部门陷入“每个人都有责任，但是每个人都不负责任”的现实困境。显然，属地治理无法完成跨域水环境良性治理的使命。由此，突破跨域水环境治理的“行政分割”困境，就必须打破流域水污染治理的属地原则，从流域的共同利益出发，构建流域水污染协同治理模式。正如朱德米所强调的那样，“如何构建高效、统一的跨部门合作机制是太湖流域水污染防

治在机制层面需要解决的一个关键问题”④。

　其二，从属地治理到协同治理是应对跨域水污染负外部性的必然选择。负

外部性是指一个主体的活动对其他主体产生受损的影响。水环境污染具有典型的负外部性特征，即一旦某地区水资源受到污染，污染将随着河流扩散到流域下游各个地区，以至破坏整个流域生态系统，给周边地区带来负外部性，如近年发生的漳河苯胺污染事件等。水环境治理的属地原则将引发政府失灵现象：跨域水环境的产权界定不清造成流域政府不愿投入资金进行水环境的有效治理，从而导致各地区对环境资源的竞相过度使用而引发“公共用地悲剧”；在水环境治理上的“搭便车”心理使得流域政府在合作解决水污染问题的博弈中选择不合作。可见，基于行政区划的属地治理方式不仅不

能有效治理跨域水环境污染负外部性问题，而且还是跨域水

环境负外部性生成的重要内因。根据科斯定理，只要产权关

系明确界定，无论产权属于何方，交易各方之间的谈判都会

导致那些使财富最大化的安排，从而达到帕累托最优状态。

按此思路，我们可建立一个整体性的协同治理系统对跨域水

环境进行协同治理，通过治理成本收益内在化的办法来解决

跨域水环境的负外部性难题。在协同治理系统中，每一个治

理主体不仅能够充分享有水环境治理带来的收益，而且也将

由自己承担由于水环境治理不善引发的损失，因此，尽可能

减少跨域水环境的负外部性就成为协同治理系统中每个治

理主体的理性选择。其三，从属地治理到协同治理是破解

跨域水环境治理低效率问题的根本路径。在属地治理模式下，

跨域水环境治理将不可避免产生低效率问题：一是行政体制

的分割使得各地方政府在跨域水环境治理方面形成“画地为

牢”和“各自为政”的局面，进一步导致信息共享不足、资源无法进行有效利用和整合，从而降低治理的效率。二是不同地

域之间在水污染治理标准、质量检测与监控、信息共享、环境治理的人才和技术以及处罚体系等方面都各行其是，必然造成治理的低效率。三是各地方政府只对本行政区域内的水污染具有管辖权，而对其他地区却无能为力，而且，即使某一地方政府投入大量的资源治理本辖区的水污染问题，周围地区的污染输送也会抵消其治理的效果。由此一来，在追求

政治晋升和扩充地方财政动机的影响下，作为理性经济人的地方政府不仅不会投入大量资源进行跨域水污染治理，反而会发展可能产生跨域水污染的产业，势必导致治理的低效率。“地方政府为了最大化自身利益，在流域生态环境保护方面选择搭便车的行为，同时对各自的污染行为缺乏节制，最终酿

成‘公地悲剧’——流域生态环境的退化。”⑤破解跨域水污染治理的低效率问题，就需要打破跨域水环境属地治理的体制，建构跨域水环境协同治理的体制和机制，实现协同增效，即“系统各要素协同运作，将产生集体功效大于各部分总和的效用”⑥。为破解“上游污染、下游遭罪”的怪圈，浙江省建立了流域治理的“异地补偿性开发”机制，如为了建立国家级生态示范区，金华市在磐安县专门设立了“金磐扶贫经济开发区”，作为该市水源地区磐安县生产用地，在这里产生的所有经济

收益和税收都归磐安县所有。

　因为有了这块“利益补偿基地”，磐安县拒绝了一百五十多家有污染的工业企业入驻，关闭了

当地 37 家效益良好但污染严重的企业，有效减轻了钱塘江、曹娥江和瓯江上游的污染，金华市从而实现了保护和发展“双赢”。跨域水环境的流域政府协同治理框架：基于协同学的

阐释 (一 )协同治理的理论源流 “协同治理”的学术探讨兴起于西方，目前已经成为公共行政领域最热门的词汇之一。学者们从不同的角度对其进行了定义。有的从公私伙伴关系视

角将协同治理定义为“共同决定目标，基于协同和共识的决策

过程，组织架构和过程是水平式而非垂直式的，基于信任的正式或非正式关系，合作方之间协作互动，对产出和结果共

同负责”⑦。有的从协作性公共管理视角指出，协同治理就是“两个或多个组织间以比较正式的适当方式进行互动和决策，

以解决单个组织不能解决或者不易解决的问题的过程”⑧，而且“政府在这些协同过程中处于核心地位”⑨。有的从治理理

论视角出发进行阐释，如，多元协同治理是指政府、企业、社会组织以及公民在公共事务问题处理中的协同合作行