专项规章在行政审判中参照适用
时间：2020-10-26 00:18:46 来源：勤学考试网 本文已影响 人 
规章在行政审判中参考适用
公布时间：20XX-12-26 21:06:37 打印 字号： 大 | 中 | 小
【裁判要旨】 人民法院审理行政案件，依据法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例，参考规章。在行政诉讼案件中，人民法院审查行政机关依据规章作出行政行为时，应根据立法法相关法律适用标准要求，对该行为适用规章依据进行审查。假如规章要求和上位法要求相冲突，应依据上位法要求对行政行为效力进行判定并作出判决。
案号 一审：（20XX）金行初字第0027号
【案情】
原告：鲁潍（福建）盐业进出口苏州分企业（以下简称鲁潍企业）。
被告：苏州市盐务管理局。
20XX 年11月12日，原告从江西等地购进360 吨工业盐。被告认为原告从事工业盐购销和运输时，应该根据江苏省人民政府公布《江苏省＜盐业管理条例＞实施措施》（以下简称《实施措施》）第二十三条、第二十四条要求办理工业盐准运证，原告未办理工业盐准运证即从省外购迸工业盐涉嫌违法；同时原告责任人徐先良涉嫌组成犯罪，被告所以于20XX 年11 月14 日对相关工业盐采取了先行登记保留方法，并移交公安机关立案侦查。20XX年1月5日公安机关以不组成犯罪为由，撤销了对徐先良涉嫌非法经营刑事立案。20XX 年2 月26 日被告经听证、集体讨论后认为原告未经江苏省盐业企业调拨或盐业行政主管部门同意从省外购进盐产品行为违反了国务院《盐业管理条例》第二十条，江苏省人民政府《实施措施》 第二十三条、第三十二条第（二）项要求，并依据《实施措施》 第四十二条要求对原告作出了（苏）盐政通常［20XX］第001—B 号处罚决定书，决定没收原告违法购进精制工业盐121.7 吨、粉盐93.1 吨，并处罚款人民币122363 元。原告不服该决定，于20XX 年2 月27 日向苏州市人民政府申请行政复议。苏州市人民政府于20XX 年4 月24日作出了[20XX] 苏行复第8号复议决定书，维持了被告作出处罚决定。原告不服苏州市盐务管理局作出（苏）盐政通常［20XX］第001—B 号处罚决定，向江苏省苏州市金闾区人民法院提起行政诉讼，请求法院判决撤销被告作出（苏）盐政通常［20XX］第001—B 号处罚决定。
被告苏州市盐务管埋局辩称：依据国务院《盐业管理条例》 第四条和《实施措施》第四条要求，被告含有作出盐务行政处罚对应职权。在省人民政府未废止《实施措施》之前，被告作为工业盐主管部门，必需实施省人民政府规章。《实施措施》是依据《盐业管理条例》授权制订，属于法规授权制订，整体正当有效。被告依据《实施措施》设置准运证制度要求执法并进而作出行政处罚并无不妥。行政许可法、行政处罚法均在《实施措施》以后实施，依据立法法法不溯及既往要求，在《实施措施》未废止前仍然有效。工业盐不属限制买卖物品，并不等于不遵守准运证制度；不再计划经济管理、不属限制买卖并不等同于不要任何行政管理。被告作出处罚决定，依据事实清楚，证据确凿，适使用方法规规范性文件正确，程序正当，请求法院驳回原告诉讼请求。
【审判】
江苏省苏州市金闾区人民法院经审理认为：本案争议焦点是：被告是否有执法主体资格及被告行政处罚适使用方法律是否正确。被告系苏州市人民政府盐业行政主管部门，依据国务院《盐业管埋条例》第四条和《实施措施》第四条、第六条要求，有权对苏州市范围内包含工业盐在内盐业经营活动进行行政管理，本案被告含有正当执法主体资格。
被告对盐业违法案件进行查处时，应适用正当有效法律规范，并遵照立法法第七十九条相关法律适用标准。人民法院审理行政案件，依据法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例，参考规章。本案被告具体行政行为包含行政许可、行政处罚，应依据行政许可法、行政处罚法要求实施。法不溯及既往是指法律对其生效前所发生调整对象行为和事件不适用。行政许可法第八十三条第二款要求，本法施行前相关行政许可要求，制订机关应该依据本法要求给予清理；不符合本法要求，自本法施行之日起停止实施。行政处罚法第六十四条第二款要求，本法公布前制订法规和规章相关行政处罚要求和本法不符合，应该自本法公布之日起，依据本法要求给予修订，在1997年12月31日前修订完成。所以，被告相关法不溯及既往抗辩理由不成立。依据行政许可法第十五条第一款、第十六条第三款要求，在已经制订法律、行政法规情况下，地方政府规章只能在法律、行政法规设定行政许可事项范围内对实施该行政许可作出具体要求，不能设定新行政许可。综上，金闾区人民法院认为，被告在依职权对原告作出行政处罚时即使适用了相关法律规范，但未遵照立法法第七十九条相关法律层级要求适用标准，未依据行政许可法和行政处罚法相关要求作出，属适使用方法律错误，依法应给予撤销。据此，苏州市金闾区人民法院于20XX年4月29日判决：撤销苏州市盐务管理局20XX年2月26日作出（苏）盐政通常［20XX］第001—B 号处罚决定书。
一审宣判后，双方当事人在法定时间内均未提起上诉，一审判决已经发生法律效力。
【评析】
本案当事人最大争议焦点就是：被告作出行政处罚时适用法律是否正确？这就包含规章在行政诉讼中参考适用问题。
一、怎样了解参考含义
行政诉讼法第五十二条和第五十三条要求，人民法院审理行政案件，以法律、行政法规、地方性法规、民族自治地方自治条例和单行条例为依据，参考规章。理论上通行解释是，依据是指法院必需要依据法律、法规相关要求作出判决，对于法律、法规，法院没有任何司法审查权力，而是负有必需适用义务；但所谓参考，则意味着规章从总体上说对法院不含有绝正确拘束力，它所表示实质意义在于给予法院对规章选择适用权。
笔者认为，政府制订规章权力是由宪法和政府组织法给予相关行政机关一项关键职权，行政规章是中国法律体系关键组成部分，对行政机关、立法机关、司法机关全部有约束力，而且有很多规章是依据法律法规明确授权制订，是法律法规具体化和关键补充。假如将规章排除在法院评价具体行政行为，有悖于宪法和法律。另外，规章是行政管理关键依据，是行政机关实施行政行为最关键、最直接依据，在法律法规没有明文要求情况之下更是如此。假如在行政诉讼中不依据规章评价行政行为正当性，将会造成很多行政行为失去正当性基础，使得行政管理陷入困境。同时，假如被诉具体行政行为是以某项规章为依据作出，或某项规章对案件相关问题作出了要求，法院在决定是否适用该项规章之前，有权就其本身是否和上位法相违反进行审查。只有在经审查确定规章相关要求并未违反上位法时，法院才有义务适用；而若经审查确定违反了上位法，法院则有拒绝适用权力。宪法和法律没有给予人民法院能够撤销或改变规章权力，不过假如就此否认人民法院在审查行政案件中对规章审查权，那么，行政诉讼法就没有必需要求参考规章，实质上该条文本身就给予了人民法院在审理行政案件时对规章审查权，这是一个应用性质正当审查。最高人民法院《相关实施行政诉讼法若干问题解释》第62条第2款要求：“人民法院审理行政案件，能够在裁决文书中引用正当有效规章及其它规范性文件。”由此可见，人民法院对规章有一定程度评价权，在审查和选择适用以后还能够把这种过程在裁判文书中公开。具体地说，参考包含两层意义：第一，在法律、法规已经有要求情况下，规章和法律、法规相符合，可直接适用；规章和已经有要求不符合或不完全符合，人民法院不予适用。第二，在法律、法规没有要求，行政规章自行要求情况下，人民法院对规章适用有较大自由裁量权，即人民法院认为规章正当、正确，给予适用；不然，不予适用。
二、人民法院审查规章标准
依据上述分析，规章是否正当、有效就成为法院能否适用规章前提条件。这需要对规章进行审查，不过，怎样审查，法律没有明确要求。笔者认为，对规章进行正当性审查，能够从三个方面进行：规章是否超越权限，是否违反法律、法规要求，是否违反法定程序。
首先，审查违反规章性质机关是否超越职权。行政机关必需在法律要求范围内行使职权，这是依法行政标准基础要求。行政机关规章制订权限关键要求在宪法、法律、法规之中。当宪法、法律、法规要求不够明确时，人民法院能够依据宪法、法律、法规标准和精神确定其权限。当规章系行政机关授权而制订时，人民法院能够依据授权机关作出授权决定确定其制订规章是否超越所授予权限范围。
其次，审查规章制订和法布是否符正当定程序。法律法规制订规章程序，是为了避免规章和法律法规相抵触、规章和规章之间发生冲突和矛盾，确保行政机关正确行使行政权。违反法定程序制订规章，不含有法律效力。20XX年1月1日，国务院制订两个相关规章制订程序行政法规，即《规章制订程序条例》和《法规规章立案条件》同时施行。《规章制订程序条例》第二条要求：“规章立项、起草、决定、公布、解释，适用本条例。违反本条例要求制订规章无效。”人民法院能够据此对规章正当性进行评价。
最终，审查规章是否和宪法、法律、行政法规相抵触。依据立法法第七十一条和七十三条要求，部门规章和地方政府规章全部是实施性，必需依据法律、法规制订。假如法律、法规没有作出要求，规章不得创设新规范。从审判实践来看，规章和法律、行政法规相抵触关键有以下情况：（1）法律、法规要求严禁行为，规章要求能够实施这类行为；（2）法律、法规要求能够或应该实施某种行为，规章要求严禁该种行为；（3）规章在没有法律、法规依据情况之下，令公民、法人或其它组织负担义务或限制其权利；（4）规章在没有法律、法规依据情况之下，为一些行业或某类组织或公民设定权利或减免义务；（5）规章中增加法律、法规对某类违法行为处罚种类或提升处罚幅度；（6）规章在没有法律、法规依据情况下，给行政机关设置行政许可权或行政处罚权。
上述三个条件同时含有规章属于正当规章，人民法院能够给予适用。不符合第一个、第二个条件规章和整个规章全部不符合第三个条件，整个规章全部不属于正当规章，人民法院不认可其整体效力，不予适用。假如规章要求中，只有部分条款不符合第三个条件，其它部分符合条件，人民法院仅不适用这部分条款，其它部分条款仍可适用。
三、人民法院认为规章违反上位法时选择适用
人民法院在审理行政案件时，发觉规章违反上位法时，应该依据上位法优于下位法标准，选择适用上位法。立法法第七十九条要求：“法律效力高于行政法规、地方性法规，行政法规效力高于地方性法规、规章。”据此，对于层级冲突应该确立高位阶法律规范，低位阶法律规范不得和高位阶法律规范相抵触。
目前很多具体行政行为是依据下位法作出，并未援引和适用上位法。在这种情况下，从维护法律秩序统一性角度出发，人民法院审查行政机关依据规章作出行政行为时，应严格根据立法法相关法律适用标准要求，对该行为适用规章依据进行审查。假如规章要求和上位法要求相冲突，应依据上位法要求对行政行为效力进行判定并作出判决。对于法律、行政法规或地方性法规修改后，其实施性要求未被明文废止情况，人民法院在适用时应区分对待：实施性要求和修改后法律、行政法规或地方性相抵触，不予适用；因法律、行政法规或地方性法规修改，对应实施性要求丧失依据而不能单独实施，不予适用；实施性要求和修改后法律、行政法规或地方性法规不相抵触，能够适用。
相关本案包含性质许可，依据法律要求，行政法规、地方性法规和规章在设定行政许可时，应该遵守行政许可法要求，不得越权设定行政许可。同时，应该遵守行政许可法要求，对于能够设定行政许可事项，应该是在上位法没有设定行政许可情况下，下位法才能够设定行政许可；上位法已经设定行政许可，下位法只能对实施该行政许可作出具体要求。本案中，原告购置是工业用盐，而法律及国务院《盐业管理条例》没有设定工业盐准运证这一行政许可，地方政府规章不能再设定工业盐准运证制度。依据行政处罚法第十三条要求，在已经制订性质法规情况下，地方政府规章只能在行政法规要求给行政处罚行为、种类和幅度内作出具体要求。国务院《盐业管理条例》对盐业企业之外其它企业经营盐批发业务没有要求行政处罚，地方政府规章不能对该行为要求行政处罚。江苏省《实施措施》先于行政许可法出台，在行政许可法出台以后，依据该法第八十三条要求，有权设定行政许可机关应该依据立法法要求权限设定行政许可。在江苏省《实施措施》和上位法行政许可法、行政处罚法相关要求相冲突情况下，法院就不应适用该规章对行政机关作出行政行为效力进行评价，而应直接适用上位法对被告行政行为效力进行认定并作出对应判决。
（作者单位：江苏省苏州市金闾区人民法院）
