有关“收支两条线”管理制度沿革
时间：2021-04-21 08:12:45 来源：勤学考试网 本文已影响 人 
关于“收支两条线”管理制度的沿革
省非税收入征收管理局易继元
所谓“收支两条线”改革，是将执收执罚单位依法取得的行政事业性收费、政府性基金、罚没收入、专项收入、国有资产（资源）收益等非税收入，全额上缴财政，纳入综合财政预算统筹安排，并通过国库集中支付，实行收缴分离、收支脱钩。“收支两条线”管理制度，作为规范财政资金管理的一种有效方式，以及防治腐败行为和加强党风廉政建设的一项重要措施，已在实践中得到不断充实、完善和发展。
一、九十年代初期——提出“收支两条线”概念
改革开放以后，随着经济体制改革的不断深入和政府职能的转变，社会分配格局发生了很大变化，行政事业性收费和政府性基金规模越来越大。由于缺乏财政管理和监督，乱收费、乱罚款和各种乱摊派（简称“三乱”）问题日益严重，收费、罚款和集资等财务管理混乱，违法违纪现象时有发生。为治理“三乱”，建立健全收费、罚款和集资财务管理，1990年中共中央、国务院发布了《关于坚决制止乱收费、乱罚款和各种摊派的决定》（中发[1990]16号）。该《决定》规定：“对行政事业性收费，要按照资金性质分别纳入财政预算或预算外管理。罚没收入上交财政，取消各种形式的罚没收入提留分成办法；执法部门所
需办案和业务经费，列入财政支出预算。对集资的资金，实行收支两条线管理。用于基本建设的，要统一存入当地财政在建设银行开设的预算外资金专户，由财政部门和建设银行监督使用。各项收支都要入帐，纳入单位财务管理，并按规定及时解缴国库或财政专户。”这是党中央、国务院首次在正式文件中提出“收支两条线”的概念。尽管当时文件规定只涉及集资资金，但实际上管理范围已包括了行政事业性收费、政府性基金和罚款。其内涵主要有两个方面：一是行政事业性收费、政府性基金、集资和罚款等各项收支都要纳入单位财务管理。二是行政事业性收费、政府性基金、集资和罚款等各项收入要按规定解缴国库或存入财政专户。
1993年，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于转发财政部<关于治理乱收费的规定>的通知》（中办发[1993]18号）规定：“各级财政部门要加强行政事业性收费的财务管理，收费资金原则上要实行收支两条线。行政性收费要逐步纳入各级财政预算管理；尚未纳入预算管理的行政性收费、专项收费及事业性收费要执行预算外资金管理办法，实行财政专户储存，收入上交财政部门在银行开设的预算外资金专户，支出由用款单位编制计划，经财政部门审核后按计划拨给。”同年，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于转发财政部<关于对行政性收费、罚没收入实行预算管理的规定>的通知》（中办发[1993]19号）进一步规定：“各级执收、执罚部门和单位要严格执行国家有关收费和罚没项目的规定。收费、罚没收入必须全部上缴财政，绝不允许将收费、罚没收入与本部门的经费划拨和职工的奖金、福
利挂钩，严禁搞任何形式的提留、分成和收支挂钩。各级财政部门和主管部门不得给执收、执罚单位和个人下达收费、罚没收入指标。”上述有关规定，不仅明确行政性收费要逐步纳入预算管理，罚没收入必须全部上缴国库，而且明确行政性收费、罚没收入不得与部门收支相挂钩，也不得下达收入指标：同时还将“收支两条线”内涵进一步延伸到有关支出管理上。按照上述规定，自1994年1月1日起，财政部将83项行政性收费纳入预算管理，各地区、各部门罚没收入均按规定全额上缴国库，并对部分执收执罚单位取消了行政性收费、罚没收入与单位收支挂钩的做法。
二、九十年代中期——明确“收支两条线”管理内容
1996年，国务院《关于加强预算外资金管理的决定》（国发[1996]29号）规定：“预算外资金是国家财政性资金，不是部门和单位自有资金，必须纳入财政管理。财政部门要在银行开设统一的专户，用于预算外资金收入和支出管理。部门和单位的预算外资金收入必须上缴同级财政专户，支出由同级财政按预算外资金收支计划和单位财务收支计划统筹安排，从财政专户中拨付，实行收支两条线管理。”这一规定与以往不同的是，明确了预算外资金是国家财政性资金，规定预算外资金专户统一由财政部门开设，预算外资金收支要编制计划，报经财政部门批准，预算外资金收入要按规定上缴财政专户，支出由财政部门按照批准的计划通过财政专户核拨。国发[1996]29号文件发布后，各级财政部门认真贯彻执行，建立健全财政专户，加强了预算外资金管理。同时，自1997年1月1日起将养路费等13
项政府性基金以及地方财政部门按国家规定收取的各项税费附加纳入预算内管理，使“收支两条线”管理工作迈上了一个新台阶。
三、九十年代后期——扩大“收支两条线”管理范围
1998年，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于转发财政部、国家发展计划委员会、监察部、公安部、最高人民检察院、最高人民法院、国家工商行政管理局关于加强公安、检察院、法院和工商行政管理部门行政性收费和罚没收入“收支两条线”管理工作的规定的通知》（中办发[1998]）4号）规定：一是严格行政性收费的立项审批工作。公、检、法、工商部门的行政性收费项目和标准，必须严格按照党中央、国务院的有关规定执行，任何部门和单位不得擅自设立收费项目和提高收费标准。二是加强票据管理，严格执行罚款决定与罚款收缴分离的规定。各级公、检、法、工商部门的各项收费、罚款，一律使用中央或省级财政部门统一印制或监制的票据，收费、罚款票据由执收、执罚单位财务部门统一向财政部门领取。三是行政性收费和罚没收入按规定及时、足额分别上缴国库或财政预算外资金专户。四是各级公、检、法、工商部门的业务支出，由财政部门根据各单位业务支出范围、办案经费开支范围和有关装备项目及标准，按照预算内外资金结合使用的原则，统一核定。五是公、检、法、工商部门的全部财务收支活动都必须由单位财务部门统一归口管理，在银行设立统一帐户。
1999年，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于转发监察部、财政部、国家发展计划委员会、中国人民银行、审计署关
于1999年落实行政事业性收费和罚没收入“收支两条线”规定工作的意见的通知》（中办发[1999]21号），进一步明确了“收支两条线”管理工作的目标。一是所有行政事业性收费项目、罚没款项及标准，均按国务院、省级人民政府及其财政、计划（物价）部门批准文件的要求执行，国务院、省（自治区、直辖市）人民政府明确规定取消的收费项目全部取消，要求降低标准的已经降低，没有违反规定越权新增收费项目、扩大收费范围、提高收费标准的问题。二是收费、罚款一律凭《收费许可证》或《罚没许可证》，做到亮证收费或罚款，统一使用中央或省级财政部门印制（监制）的票据。三是全面实行罚缴分离，推行行政事业性收费票款分离。各项行政事业性收费逐步实行“单位开票，银行代收，财政统管”的管理体制，所有行政事业性收费收入都及时、足额缴入国库或预算外资金财政专户；实行处罚决定与收缴彻底分离，受罚者持罚款通知单到指定银行缴纳罚款。四是单位预算外资金帐户的开设与管理符合国家有关规定。所有具有执收执罚权的单位，经财政部门批准并取得中国人民银行核发的开户许可证，可在一家银行开设一个预算外资金支出专用存款帐户；所有具有执收执罚权的单位收取或取得预算外资金收入，除财政部门另有规定外，应全部直接上缴同级财政部门开立的预算外资金财政专户，确有特殊情况不能直接上缴预算外资金财政专户的单位，经财政部门同意取得中国人民银行核发的开户许可证，可在银行开设一个预算外资金收入汇缴专用存款帐户，并定期上缴预算外资金财政专户。五是单位财务收支由本单位财务部门统一归口管理，所设银行
帐户符合规定，经财政部门核定撤销的帐户已全部撤销。六是财政部门安排预算时将执收执罚部门上缴的行政事业性收费和罚没收入与其支出脱钧，行政事业性收费优先用于满足相关业务的必要支出。
根据中共中央、国务院的有关规定，1999年，财政部、监察部、国家发展计划委员会、审计署、中国人民银行印发了《行事业性收费和罚没收入实行“收支两条线”管理的若干规定》。规定中指出：“具有执收执罚职能的单位根据国家法律、法规和规章收取的行政事业性收费（基金）和罚没收入，属于财政性资金，均应实行财政‘收支两条线’管理。”即：行政事业性收费和罚没收入按财政部门规定全额上缴国库或财政预算外资金专户，支出按财政部门批准的计划统筹安排，从国库或财政预算外资金专户中核拨给执收执罚单位使用。同时，对单位帐户开设、资金收缴、票据使用、征收管理、财务核算、收支预决算以及支出管理等作了具体规定。
这一时期，“收支两条线”管理内容得到了充实和完善，不仅限于收支管理，还扩展到项目审批、标准核定、票据管理、征收体制、帐户设臵等方面。各级财政部门在“收支两条线”管理方面，加强了行政事业性收费和政府性基金项目和标准的审批管理，加大了治理乱收费工作力度。仅1998至2000年财政部会同有关部门就公布取消了1373项收费项目，减轻社会负担约712亿；自2000年9月1日起财政部又将51项行政事业性收费和政府性基金纳入预算管理，涉及资金约200亿元，进一步缩小了预算外资金收入规模；各级财政部门对行政事业单
位银行帐户进行了全面整顿，进一步规范了单位帐户设臵，多数地方取消了行政事业单位的预算外收入过渡户；财政部发布了《行政事业性收费和政府性基金票据管理规定》，各级财政部门进一步加强了票据管理；地方各级财政部门推行了行政事业性收费、政府性基金和罚没收入“单位开票、银行代收、财政统管”的征管体制；建立了预算外资金收支预决算制度，行政事业性收费和政府性基金收支预决算管理制度，并将其逐步纳入部门预算编制范围。
四、二OO一年至今——深化“收支两条线”改革、规范非税收入管理
（一）国务院统一部署深化“收支两条线”改革
2001年，《国务院办公厅转发<财政部关于深化收支两条线改革进一步加强财政管理的意见>的通知》（国办发[2001]93号）指出，“将对非税收入和税收收入收缴制度实施改革”。这是国务院正式文件中第一次使用非税收入一词。并指出要从以下三个方面深化“收支两条线”改革：一是要将各部门的预算外收入全部纳入财政专户管理，有条件的纳入预算管理，任何部门不得“坐收”、“坐支”。二是部门预算要全面反映部门及所属单位预算内外资金收支状况，提高各部门支出的透明度，同时，财政部门要合理核定支出标准，并按标准足额供给经费。三是要根据新的情况，修订、完善有关法规和规章制度，使“收支两条线”管理工作法制化、制度化、规范化。
在具体管理方式上：一是对中央部门区分不同情况，分别采取将预算外资金纳入预算管理或实行收支脱钩管理等办法。
将公安部、最高人民法院、海关总署、工商总局、环保总局5个行政执法部门按规定收取的预算外资金收入全部纳入预算，全额上缴中央国库，支出由财政部按该部门履行职能的需要核定，确保经费供给；对国家质检总局等28个中央部门的预算外资金，实行收支脱钩管理，其预算外资金收入缴入财政专户，财政部按照核定的综合定额标准，统筹安排年度财政支出，编制综合财政预算；改变国税系统、海关系统按收入比例提取经费的办法，实行“预算制”，按照部门预算的统一要求核定经费支出。二是从2002年开始，在编制部门预算时，中央级行政事业单位要编制基本支出预算、项目预算以及政府采购预算。三是改革中央部门预算外资金收缴制度，实行收缴分离。四是促进地方加大“收支两条线”改革力度。从2002年起，地方公安、法院、工商、环保、计划生育等执收执行罚部门的预算外收费收入要全部纳入地方国库，纳入预算管理。地方其他行政事业性收费一律缴入财政专户管理。继续推行和完善收费、罚没收入实行“单位开票、银行代理、财政统管”的征管体制。同时，加快地方部门预算改革步伐。
（二）深化“收支两条线”改革与规范非税收入管理的关系
所谓非税收入，是指各级国家机关、事业单位、社会团体以及其他组织，依据有关法律、行政法规规定，履行管理职能、行使国有资产或者国有资源所有权、提供特定服务或者以政府名义征收、收取（缴）、提取、募集税收以外的财政性资金。谈“收支两条线”改革就离不开非税收入这个话题，是因为二者之间具有的非常密不可分的关系。
第一，“收支两条线”管理的对象就是非税收入。目前，实行“收支两条线”管理的行政事业性收费、政府性基金、罚没收入、专项收入、主管部门集中收入等财政性资金都是非税收入的主要组成部分。因此，深化“收支两条线”改革的关键就是要抓好非税收入的收支管理，把非税收入纳入法制化、规范化、制度化管理的轨道。
第二，深化“收支两条线”改革是规范和加强非税收入管理的出发点和重要目标。改革开放以来，由非税收入形成的财力已成为各级政府、特别是基层政府保持正常运转，维护社会稳定、促进经济发展的重要资金来源。但也应看到，在非税收入的征管和使用上长期存在的“自收自支”问题，一直未能得到彻底解决，已越来越不适应社会主义市场经济和公共财政体制的要求。如何使这部分财政性资金真正变成政府可调控的“可用财力”，使之更好地为我们的经济建设服务，是我们当前财政工作中面临的迫切问题。因此，通过规范和加强非税收入管理，加快实施收支脱钩管理，将部门和单位的执收执罚行为与其取得的非税收入的资金管理和使用相分离，才能增加政府调控能力，缓解部门和单位之间的苦乐不均，逐步实现执收行为的规范化、收入管理的透明化和资金分配的公平化。进而将非税收入纳入财政管理，实现真正意义的“收支两条线”管理。
第三，深化“收支两条线”改革与规范非税收入管理的目标是一致的。深化“收支两条线”改革与规范非税收入管理的根本目标，可归纳为两个方面：一是要规范政府收费行为，优化经济发展环境，促进党风廉政建设。二是要推进财政改革，强化财政职能，建立与社会主义市场经济管理要求相适应的财政运行机制。要真正实现非税收入“所有权属国家，使用权归政府，管理权在财政”的管理目
标，就必须明确非税收入的政府财政收入属性，淡化非税收入的“部门和单位”属性。这就要求对非税收入实施彻底的“收支两条线”管理，即要按照收支脱钩管理要求，对非税收入进行彻底的收缴分离，把所有非税收入实行统一征收管理、统一预算安排、统一集中支付。只有这样，才能使“收支两条线”改革与非税收入管理真正取得成功。
