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本课程主要服务于财政专业“精财税、通财会、晓投资”的培养目标，从政府预算制度、政府收支科 目、预算管理体制、政府预算编制、政府收支执行、政府决算等方面，加强学生了解、精通政府预算及 其相关方面的财税、会计和预算管理控制知识，掌握并能运用相关的财税、会计和预算管理控制业务技

课程以各级政府预算实践为基础，从政府预算业务的证、账、表制作及管理等基本业务着手，引入先 进的和国际通用的政府预算管理方法，以及数理统计方法进行相关定量分析，进行政府预算规划和设计。

　反映政府预算业务所包容的社会经济问题，以及管理实践中的行政性、人文性和技术性内涵；揭示政府 预算业务的政策应用和宏观管理、决策功能；阐释预算实践的理论氛围和思维方式。课程配若干业务练 习题，以帮助学习者掌握和运用政府预算知识及其业务技能。

第一章国家预算与预算管理

国家预算的界定

第二节国家预算管理概要第三节国家预算管理程序和方法第四节国家预算管理的目的

第二节

国家预算管理概要

第三节

国家预算管理程序和方法

第四节

国家预算管理的目的

国家预算的界定

一、 国家预算的内涵

国家预算是具有法律规定和制度保证，经法定程序审批的各级政府年度财政收支计划。国家预算是 由单位预算逐级汇总成为部门预算，再将各部门预算等汇总后而形成的各级政府预算。

（一） 国家年度财政收支计划

（二） 法定程序审批的法律文书

二、 现代国家预算的成因

（一）中外国家预算形成的直接原因：新兴资产阶级的经济斗争

1、西方现代国家预算大体经历了三个发展阶段：

最初集中在课税权r争夺财政资金支出的支配权r财政控制权，要求政府事先编制全年财政收支平 衡表，经议会审批

2、 旧中国国家预算的形成起因于新政、改革和外债的压力

新中国的国家预算因新民主主义夺取国家政权而产生

（二）现代国家预算发展的根本原因

1 .资本主义生产方式是国家预算产生的根本原因。

加强财政管理和监督是国家预算发展的决定性原因。

三、国家预算的基本特征

（一） 计划预测性。政府预算是在一定时期收入与支出的数字估算表，国家通过编制预算可以对预 算收支规模、收入来源和支出用途作出事前的设想和预计。

（二） 法律性。政府预算必须经过规定的合法程序，并最终成为一项法律性文件。经国家权力机关 审查批准后下达的各级预算收支指标，具有法律强制性。未经批准，不得擅自调整预算。

（三） 集中性。国家预算是集中性分配财政资金的手段

（四） 统括性。预算内容应包含政府的一切事务所形成的一切预算收支，体现预算的完整性。预算 收以总额列入预算，不应该以收抵支，只列入收支相抵后的净额。

（五） 年度循环性。预算年度指预算收支的起讫时间通常为一年。预算年度内，预算工作的程序按 时序通常包括预算的编制、预算的执行和决算评估等环节，各环节在年度内依次递进；在年度之间也循 环往复。

（六） 公开性。政府预算收支计划的制订、执行以及决算的全过程也须向公众全面公开，预算内容 必须明确，以便于全社会公众及其代表能理解、审查。

四、国家预算的组成系统

（一） 国家预算按政府级次分中央预算和地方预算

国家预算的体系构成都是按照国家的政权结构和行政区域来划分，实行一级政府一级预算，从中央 到地方设立中央，省，市，县，乡五级预算。

（二） 国家预算按照收支管理范围分为财政总预算、部门预算和单位预算。

部门预算是政府财政预算的基础，基层单位预算是部门预算的基础。

财政总预算是指各级地方本行政区域的预算，由汇总的本级政府预算和汇总的下一级总预算汇 编而成。

部门预算是反映各本级部门（含直属单位）本系统内各级单位全部收支的预算，由本部门所属 各单位预算组成。

单位预算就是列入部门预算的国家机关、社会团体和其他单位的收支预算，它以资金形式反映 着预算单位的各种活动。根据经费领报关系，我国单位预算分为一级单位预算、二级单位预算和基层单 位预算。

五、国家预算的功能

（一） 国家预算是国家分配资金的主要手段

（二） 国家预算集中我国财政的主要财力

（三） 国家预算是为公共商品配置资源的重要工具

（四） 国家预算是以计划为基础进行宏观调控的重要杠杆

（五） 国家预算综合反映和监督经济运行状态

第二节国家预算管理概要

一、 国家预算管理的概念

国家预算管理是国家依据法规对预算资金的筹集、分配、使用进行的组织、协调和监督等活动。

1、 国家预算管理的主体是国家。预算管理职权分别由各级人民代表大会、各级政府，以及各级财 政部门代表，并相应地进行管理。

2、 国家预算管理的对象是国家预算资金运动的过程和结果，包括由预算资金的筹集、分配和使用 两个阶段，形成预算收、支等工作环节。

3、 国家预算管理的依据是国家的有关法律法规及方针政策，特别是〈〈预算法》。

二、 国家预算管理的地位

第一，国家预算管理在财政管理中处于主导地位。财政管理是以国家为主体在分配环节进行管理全 社会范围内管理。财政管理由预算管理，税收管理，财务管理，财政投资管理和预算外资金管理等组成, 其中：预算管理是财政管理的核心内容，也是财政管理的重要依据和综合反映；

第二，国家预算是综合财政计划的主体组成部分。综合财政计划是国家财力总的分配计划，范围主 要包括国家预算、预算外资金和银行信贷资金计划。国家预算集中的国家的主要财力，用于满足国家职 能的基本需要，在综合财政计划中占有核心地位，是国家的基本财政计划。

第三，国家预算是各项财政收支的枢纽。国家预算起总揽全局的作用，制约和支配工商税收计划， 预算外资金，基本建设拨款和贷款计划等其他各单项财政收支计划，使之服从于预算管理总的要求。

三、 国家预算管理的原则

国家预算管理的原则是指进行国家预算管理应遵循的指导思想和方针，是多年来预算管理经验的高 度概括，它反映预算管理的客观规律和基本要求。

（一）预算管理体制的原则

统一领导、分级管理的原则——核心是解决集中和分散问题，体现在各级政府财权和财力上。

　涉及中央和地方，政府和部门的关系。

权责结合的原则。权责结合实际上是事权与财权的结合问题。事权决定财权，但又必须由财权 作保证。。

（二）预算收支管理原则

预算收支管理的共同原则是依法理财。

预算收入的管理原则是发展经济、公平负担。

预算支出的管理原则。一是量入为出的原则。二是统筹兼顾、确保重点的原则，坚持一要吃饭, 二要建设。

预算收支关系的原则是平衡原则。收支平衡应该是立足于预算本身、着眼于国民经济全局，是 一种相对长期、整体和动态的平衡。

第三节国家预算管理程序和方法

一、国家预算管理程序的构成环节

预算周期按预算年度为期、并分阶段进行周而复始的循环过程，各阶段紧密联系、互为条件。

（一） 预算编制前的准备工作

1 . 国务院制定经济增长计划，下达预算编制的指示。

财政部门测算预算收支指标。

财政部制定并颁发国家预算科目和表格，具体组织部署预算编制事项。

（二） 编制预算

编制预算必须以国家的财政经济方针和有关法律法规为指导，以国民经济和社会发展计划的主要指 标为依据，参考上一年预算执行情况和去年收支预测进行编制。各级预算要坚持量力而行，收支平衡的 原则，把预算收支建立在科学预测的基础上。

（三） 执行预算

执行预算是落实预算计划。各级财政部门要监督检查本级各部门预算的执行，做好预算执行情况的 分析，并向本级政府和上一级财政部门报告预算执行情况，保证预算收支任务的圆满完成。

预算执行中的基础管理工作是预算会计、国家金库、财政统计。

（四） 编制决算

决算即审计评估预算，是对预算执行的评估和总结。通过编制决算，总结预算管理中的经验，为提

高今后的预算管理创造条件。

我国普遍存在“重决算，轻预算”的现象，形成“预算简单化、决算复杂化”局面，改革应转变为

“强化预算、淡化决算”。

二、 国家预算环节的相互分离机制

预算环节的分离机制是指预算编制、执行、监督相分离的预算管理新机制。

成立专职预算编制机构。

成立预算审核机构。

成立总预算执行机构。

建立专职监督与业务处日常监督相结合的双重监督机制，实现对预算编制、执行全过程的监督。

三、 国家预算编审程序

预算编审的组织程序按“自下而上、自上而下、两上两下、上下结合”的方式进行。

单位、部门提出概算。

财政下达预算指标。

编制汇总预算。

审批预算。

实行“两上两下”的预算编报和审批程序，有利于提高单位预算的科学性和准确性，可使财政部门 与行政单位相互交流信息，沟通情况，使预算更加符合单位实际情况，以保证预算执行的严肃性。

四、 标准预算周期制度

（一） 标准预算周期

标准预算周期将每一个预算管理周期从时间序列上划分为三个标准阶段，即“预算编制阶段”、

“预算执行与调整阶段”、“决算与绩效评价阶段”；每一阶段具有一定的时间跨度，从预算编制开始 到决算完成大约为 30个月的标准周期。

（二） 我国如何实行标准预算周期

我国预算编审时间过于仓促，目前我国预算自上一年度 9、10月份开始编制，决算完成约在次年 4、

5月份，共计约20个月。弊端：（1）代编预算的方式。（2）预算审批存在法律空档。

我国近期的过渡性安排，包括：（ 1）提前安排预算的编审时间，适当延长预算编制时间。将预算

编制时间提前到上年度的 3月份，将预算编制时间由目前的 4?5个月延长为1年。（2）提前预算立法 审批时间。

解决问题的根本性措施是按议会每年的会期改革预算年度。

（二）细化国家预算的编制内容

预算分配模式由注重总盘子到重项目

预算收支内容细化到单位和项目

五、国家预算编制的方法

（一） 绩效预算

绩效预算强调预算支出效益，重视预算执行。绩效预算是以项目的绩效 （效益）为目的，以成本为基

础而编制的预算。具体说就是政府各部门先制定有关的事业计划或工程规划，然后通过计算每项施政计 划的成本与效益，择优把项目列入预算。

绩效预算遵循统一规划，适当分类，协调配合，分级负责，弹性控制及正确衡量等原则。

绩效预算需要组织结构、预算分类和会计体系同步化。

（二） 设计规划预算

设计规划预算是把投入成本和产出结果相联系来安排预算的一种方法。传统预算是按由谁开支（即 什么部门）和开支用途进行的投入式预算，而设计规划预算将支出按方案分类，方案尽可能和政策目标 相靠拢，并可把方案的结果和投入相联系，也称“产出预算设计”，有利于提高预算支出的使用效率。

　设计规划预算可冲破职能部门边界进行统一设计，以整个方案规划安排预算，需要有超越职能部门的协 调机构。

（三） 零基预算法

零基预算是指在编制预算时对原有的各项开支都要重新审核，而不受基期情况制约的预算。

零基预算法程序：首先提出目标；其次形成一揽子决策；然后，通过成本效益进行评估和排列。最 后，择优选出最佳方案。

零基法要求高，时间长，工作量大，若运用得当，可排除基数中的不合理因素，便于调整利益格局， 发挥预算职能。

第四节 国家预算管理的目的

管理一般是指为达到一定目的而进行的一系列组织和协调活动。国家预算管理作为专业性的管理， 也有其特定的目的。

一、 完成国家预算收支任务

二、 提高国家预算的效率

国家预算的效率包括配置的效率和生产管理的效率两个层次。

（一）配置的效率。即帕累托最优和帕累托改进。

最优状态：当社会稀缺资源配置到这样一种状态，改变这种状态不可能使一个人的状况变好而 不使其他任何一个人的状况变坏。

2、 帕累托改进。在存在经济无效率或低效率的情况下，若进行了资源重新配置，确实使得某些人 的效用水平在其他人效用不变的情况下有所提高，这意味着社会福利增进；若在某种经济状态下，一种

重新配置导致某些人状况变好，另一些人状况变坏，但变好者的收益能够弥补变差者的损失还有余。

3、 配置效率通过外部资源的流动，即通过制度安排获得的，目的是使有限的财政资源能有效地配 置于最适宜的使用方面和方向上。

4、 要求：一是需要在制度上保证居民对公共商品的需求进入决策程序，并且要有效地把每个人的 偏好“集合”为共同的偏好，这实质上是民主政治制度的建设问题；二是预算资金注重投放到与社会经 济发展有直接联系的领域，其发展对社会经济的增长将产生深远的影响，如教育、科学领域等优效领域。

（二）生产和管理效率一一雷宾斯坦称为 X效率。

1、 X效率是组织运作的效率，其关键是以尽少的成本提供更多更好满足人们消费需求的公共商品。

2、 X效率实现的途径：改善内部管理。一个机构组织并运用供给有限的财政资源，使之发挥出最 大作用，从而避免浪费。

3、 要求：一是职能机构的组织构建要减少浪费。二是财政部门要建立合理的评价体系对单位和部 门的管理进行监督，促使机构在管理中引入成本核算机制，以最少的支出取得最大的效果，使其能够在 总量财力资源的范围内，灵活地调度和使用财力资源，形成机构有效使用资源的激励机制和责任机制。

（三）配置效率和生产、管理效率的统一

X效率的配置效率。但两个层次的效率又紧密联系、互为条件和结果。配置的效率是 X效率的前提，配

置低效往往导致 X无效率，总体资源分配不当会使资源利用效率低下，但配置的有效并不一定就存在 X

有效；X效率高就能为社会经济资源总量的增加创造条件，配置效率依靠 X效率得以实现，X无效率可

能使配置效率无法实现，也可能因公共部门供给的信息影响资源配置效率。

第二章国家预算收支分类的管理

第一节国家预算收支分类

第二节 国家预算收支的测算方法

第一节国家预算收支分类

一、国家预算收支分类的原则

国家预算收支分类是对国家预算收入和支出按一定的标准和层次进行的分类。

（一） 全面准确的原则

（二） 规范细化与力求简化相结合的原则

（三） 国际可比性的原则

按部门归口的原则。即各级预算将各种错综复杂的预算收支分门别类，归本级主管部门负责管 理。

经济性原则。即与国民经济和社会发展计划指标体系相适应的原则，要求预算收支按经济性质 进行分类。

体现政府职能的原则。即预算分类要反映政府活动的范围和方向。

（四）稳定与可变性结合的原则

二、我国预算收支科目的设置

国家预算收支科目由财政部统一制定，预算科目分为收入科目和支出科目"两列”，各列按包括范 围的大小及管理的需要又分为“五级”，为“类”、“款”、“项”、“目”、“节”；“类”下分设 若干“款”，依此类推。

从1997年开始，国家预算收支科目分为一般预算收支科目和基金预算收支科目两大部分。 1998年

预算收支科目修订后分为三部分，即一般预算收支科目、基金预算收支科目和债务预算收支科目，现行 预算科目的设置可概括为“两列五级三部分”。

三、我国预算收支分类体系的改革

（一） 国家预算收支分类改革的原因

我国现行国家预算收支分类（即政府预算收支科目）的基本框架，是新中国成立初期为适应计划经济 体制管理要求建立的。几十年来，虽作过一些调整，但基本框架一直没有大的变化。

我国现行预算支出科目的缺陷有：一是分类体系混乱，口径复杂，科目内容重复交叉多，造成多头 管理，使财政政策效果变得不透明，给有效实施财政宏观调控功能增加了难度。二是科目粗，给审查和 批复预算造成困难。解释和计算上不统一，大大降低了预算编制的透明度，也难以满足预算管理的要求， 政府预算的总体质量就难以提高。

对现行政府收支分类进行改革不仅关系到预算编制的进一步细化，国库集中收付制度、政府采购制 度的顺利推行，而且关系到依法治国、强化预算监督、从源头上防止腐败、有效实施宏观调控等重大问 题，关系到公共财政体系和社会主义市场经济体制的确立和完善，政府预算收支分类的改革势在必行。

（二） 政府收支分类改革的思路

扩展政府预算收支分类的涵盖范围

采用国际通行的政府预算收支分类体系

按国际通行的政府收支分类体系包括部门分类、功能分类和经济分类三个部分，而我国现行政府收 支分类是将三种不同的分类混杂在一起，带来口径不可比的问题，也难以客观、准确地反映政府各项职 能活动。

四、我国预算收支分类改革的内容

为了适应部门预算改革，并与国际接轨，我国预算收支分类改革的内容如下：

（一） 实行按部门分类。按立法机关、司法机关、行政机关、军队 （含武警）、社会团体、事业单位、 企业等七大部门的顺序进行分类。

（二） 支出按功能分类。具体包括：一般公共服务；国防；公共安全；文化体育及宗教；社会保障；

医疗卫生；环境保护；城镇社区与住房；经济事务。未划分的财政支出等

11类。（三）预算收支按经济性质分类

11类。

政府预算收入的经济分类。我国按经济性质将政府收入分为税收收入、社会保障缴款、非税收 入、转移及赠与收入、贷款回收本金及产权出售收入、债务收入六类。

政府预算支出的经济分类。将所有政府支出分为经常性支出、资本性支出、贷款转贷和产权参 股、债务本金偿还四类。

第二节国家预算收支的测算方法

一、 国家预算收支的测算步骤

一是匡算，这是采用“算大账”的办法，确定下一年度的各项预算收支的数额。

二是具体测算，这是在匡算的基础上，根据有关的经济指标和预算定额，分别各部门、各单位，对 各项预算收支指标逐项进行具体测算，以求得到更为确实准确的预算指标数额。

二、 国家预算收支的测算方法

预算收支的具体计算方法包括基数法、系数法、定额法、比例法和综合法。

（一） 基数法

基数增长法，即在编制下一年度支出预算时，首先确定上年支出的基数，在上年支出基数的基 础上同时考虑下一年度中各项支出的增长因素，由此来核定下一年度各项支出的数额。

基数分析法。即以报告年度预算收支的执行数或预计执行数（以上年收支数额）的基础上，考 虑财经形势和政策变化对计划年度预算收支增减变动的影响因素及其影响程度，从而测算出计划年度预 算收支数额。

（二） 系数法

系数法指利用两项不同性质而又有内在联系的数值之间的比例关系（即系数），根据其中一项已知 数值来求得另一项数值的方法。一般都是根据计划年度的有关经济指标来测算计划年度预算收支指标。

预算收支测算中利用的系数有两种：一是以两项指标的绝对额计算系数；二是以两项指标的增长速 度计算系数。

（三） 定额法

定额法是指利用各项预算定额和有关经济指标来测算计划年度预算收支的一种方法。

（四） 比例法

比例法是指利用局部占全部的比例关系，根据其中一项已知数值，计算局部或全部额的一种方法。

（五） 综合法

综合法是综合运用系数法和基数法测算预算收支的一种方法。这种方法是在报告年度预算执行的基 础上，既使用系数法计算经济、事业增长因素对预算收支的影响，又考虑影响预算收支的其他各种因素, 进行综合分析测算，使其计算结果更为准确。

（六） 因素推演法

这是通过对预测期间影响收支变化的诸因素及其影响程度的调查，分析各因素的影响系数，并根据 基期的实际值来进行预测的一种方法。影响系数是指影响因素引起收支状况变化的百分比。

（七） 标准收支法

即根据历史资料分析测算出各项收支与相关经济变量之间的比例，作为测算该项收支的参考标准，充分 考虑相关因素对收支预算的影响，形成一个相对固定的比例，作为测算收支的参照“标准”，制定收支 预算

第三章机构预算的编制与管理

第一节机构预算的管理内容和方法

第二节单位预算的编制与管理

第三节 部门预算的编制与管理

第一节机构预算的管理内容和方法

机构预算包括部门预算和单位预算，二者都是履行政府某一方面职能的专职机构，也是提供某种公 共商品（含混合商品）的公共部门。

一、预算支出的内容

（一）机构预算支出按用途划分

在预算支出“类”下，设有“款”、“项”、“目”级科目。“款”和“项”级科目基本上是按支

出部门或单位归口设置的。“目”级科目按行政事业经费的具体用途设置，现行预算支出共有 35个

“目”级科目。

（二）机构预算支出按对象划分

机构预算支出按对象分为人员经费、公用经费、对个人和家庭补助支出三大类。

人员经费。这是指为保证行政单位业务活动的正常进行，按照规定支付给工作人员个人的费用 开支。

公用经费。这是指单位为完成行政任务和事业计划而用于公务活动和事业发展方面支出所需要 的公共费用。

二、单位的定员定额管理制度

定员定额是指确定行政单位人员编制额度和计算行政经费预算中有关费用额度标准的合称，是财政 部门编制预算，检查、考核预算执行情况的基本依据。

（一） 定员

定员即定编，一般由编制部门负责，财政部门积极参与。它是国家编制部门或上级主管部门对单位 规定的人员编制和定员比例。

（二） 定额

定额主要是指确定预算的经费开支定额，即经费预算定额。它是根据各单位的工作性质和特点，对 其财力、物力的消耗、补偿、配备、利用等方面所规定的经济指标额度。

定额按其范围的大小可以分为综合定额、单项定额和扩大衡量定额。

定额按性质分为收入定额和支出定额。

定额按计量标准分为货币定额和实物定额。

（三） 我国定员定额管理存在的问题

实行经费“定员定额”管理办法实际上就是在按照单位的定编数和人均经费标准编制和核定预算。

　我国定员定额的主要问题：

人员管理粗放型，不能实行动态管理。

定额标准缺乏科学合理性。定额与实际情况有很大差距，造成部门之间苦乐不均，相互攀比， 形成管理上的被动。

（四） 定员定额标准的制定方法

充分准备基础性资料，按预算支出的“目”及“节”级科目细化量化支出内容。

共性支出标准按人员制定综合定额。

不同支出按定额分类分档核定。行政部门划为三类：一是党委机关、人大和政协部门；二是政 府机关中的综合类部门；三是政府机关中的一般部门。

在核定定额标准时，根据部门的工作性质划分定额项目中支出标准的等级，分档核定定额标准，即 将各行政部门按性质分类，在确定一个平均定额的前提下，对不同性质的部门，综合考虑其开展工作所 需的经费开支情况，测算出不同的加减系数，分别计算出各类部门的定员定额标准，既科学合理，又便 于操作。

（1） 标准公用经费按先进定额确定

（2） 正常公用经费实行分类分档定额系数方法确定

开支（定额）标准的确定以国家规定为主，实际支出为辅。定员定额标准应通过调整保证其先进性 和合理性。

第二节单位预算的编制与管理

一、行政单位预算的编制与管理

（一） 行政单位预算管理方式

财政部门对行政单位实行“收支统一管理，定额、定项拨款，超支不补，结余留用”的预算管理办 法。

收支统一管理。行政单位的全部收支都纳入单位预算管理体系，进行统一管理一一就是将财政 预算拨款收入，可用预算外资金收入和其他收入全部编入收入预算，对各项资金统筹安排支出。

定额、定项拨款。定额是指财政部门根据行政单位工作的性质和特点，结合国家财政状况，对 行政编制、标准消耗等对行政单位经常性支出预算采用的办法。定项是指财政部门对行政单位为完成某 一专项或特定工作任务专门安排的经费拨款额度。两种办法可互相结合使用，专项经费预算也可依据定 额方法确定。

超支不补，结余留用。行政单位预算一经核批，一般不予调整，由单位自求平衡，这有助于增 强单位预算的约束力和节支的激励机制，强化单位预算管理。

（二） 行政单位预算的编制

行政单位预算是行政单位根据其职责和工作任务编制的年度财务收支计划。它是对单位一定时期财 务收支规模、结构、资金来源和去向所作的预计。

行政单位收入预算的编制

行政单位支出预算的编制

（三） 行政单位预算报表

行政单位预算报表是行政单位编制年度收支预算时所使用的统一表格，由同级财政部门制定。包括 七个表：

行政单位收支预算总表。

行政单位支出预算明细表。

行政单位其他收入预算明细表。

行政单位经常性支出预算计算表。

行政单位预算基本数字表。

预算外资金收支计划表和预算外资金收入项目明细表。

主管部门向行政单位布置时，可根据管理需要增添内容，但向财政部门汇总报送行政单位预算时必 须使用该预算报表格式。

二、事业单位预算的编制与管理

(一)事业单位预算管理办法

原制度根据不同的经费自给率水平，对事业单位分别实行三种预算管理形式，在事业单位收入来源 渠道呈现出多元化的发展格局，不能准确反映各类事业单位的实际情况，有关配套政策的不衔接，分类 管理难以实施，因此，改变为统一的预算管理办法。

国家对事业单位实行“核定收支，定额或者定项补助(或上缴)，超支不补、结余留用”的预算管 理办法。

核定收支。这是指全面核定事业单位的全部收支，并将其全部纳入单位预算统筹安排。

预算缴拨款。目前，在市场机制作用下，形成了多渠道、多形式兴办事业的新格局，政府对事 业的资金支持方式也要相应改革。

预算补助。预算补助形式为定额或者定项补助，这是国家财政对事业单位自身组织的收入不 能够满足支出的事业单位采取的预算拨付方式。

财政补助制度进一步明确了国家与事业单位之间的关系；实质上是改变国家财政统包事业、由财政 平衡单位预算的做法。

预算上缴。少数事业单位因占有较多国家资源或国有资产，得到国家特殊政策，以及收支归 集配比不清等原因而取得较多收入，超出其正常支出较多的，可以实行收入上缴办法。

收入上缴形式分定额上缴和按比例上缴。上缴时间可实行按月(季)上缴或年终一次性上缴。

确定对事业单位的财政补助或上缴的原则

按社会共同需要确定补助范围和数额，保证重点与兼顾一般相结合。

结合事业单位经费自给水平确定具体的财政补助额度。

各单位编制本单位预决算草案；按照国家规定上缴预算收入、安排预算支出，并接受国家有关部门 的监督。

（二）事业单位预算的编制内容和方法

收入预算的编制：收入预算的编制内容和方法

支出预算的编制：支出预算的编制内容和方法

事业单位预算收支各部分计算的结果进行综合后，就形成事业单位预算。

三、单位预算的核批

第三节部门预算的编制与管理

一、部门预算的含义

部门预算以部门为依托，一个部门一本预算，将预算落实到每一个具体部门。各部门预算由本部门 所属各单位预算和本部门机关经费预算组成。

部门预算具有如下特点：

完整性。

细化性。

综合性。

二、实行部门预算的必要性

（一） 传统按功能编制预算存在的弊端

部门没有一本完整的预算。预算是割裂的，没有一个部门掌握本部门的“家底”。

预算编制粗糙，缺乏部门内部责任机制和外部有效的监督机制。

预算编制缺乏科学、必要的定员定额标准。

预算资金分配权分散。

预算约束软化，预算机动权力过大，容易滋生腐败。

（二） 部门预算具有内在的优点

克服代编预算的方式。

统一预算分配权。

调整了预算批复的主体，有利于及时批复预算。

严控年初预留机动财力，减少机动权，防止二次预算。

提前了预算编制的时间。

三、部门收支预算的编制

对部门预算中的收入预算、基本支出预算和项目预算，实行不同的编制方法。

部门收入预算的编制时要求各部门要根据历年收入情况和下一年度增减变动因素测算本部门 组织的收入(不含国家税收)。收入预算要按收入类别逐项核定到具体的单位和项目。

部门预算支出的核定不再以上年基数为基础，而以财政部门核定的定员定额标准为依据编制经费预 算；以科学合理的支出标准和预算定额为预算编制的基础。

基本支出预算的编制

人员经费按定员和工资标准据实核定

正常公用经费按机构性质和部门分类分档定额编制

专项支出按项目预算编制

专项支出指财政支出中除基本支出以外的一些大型但不经常的支出项目。预算项目是财政部门为保 证政府完成其特定的职责和目标，在经常性经费以外，按指定的用途和对象编制的专项支出计划。

项目预算的范围

单位的专项公用经费。除一般会议费外的会议费、大项业务费、专项业务招待费、大型修缮 费、大型购置费、列在其他费用“目”级科目中的特殊支出等。

列入部门预算中的国家专门设立的事业发展项目支出，即教育、科学、卫生、文体广播及其 他部门的事业性专项支出。对单位经费中的专项支出进行分类排队，制定滚动项目计划。

基本建设、企业挖潜改造、科技三项费用、支援农村生产性支出等预算内建设性专项支出。

国防费中的专项支出暂不列入预算项目的范围。

专项不是每年连续的经常性支出项目，客观上要对每次具体发生的不同项目进行预算，每个项目之 间独立性较强，大小不一，形式多样，不可能对其实行定员定额类似的方法，应该以项目预算的形式进 行编制归总到部门预算中，部门在申报项目时要进行可行性论证，并列入项目备选库，财政部门根据各 部门事业发展需要和财力可能统筹安排，实行滚动管理。

专项支出的管理特点

运用数量技术方法进行分析。年度预算编制到具体项目分类排队r可行性分r申报项目预 算交由财政部门列入项目备选库r财政部门实行滚动管理r项目预算支出要坚持绩效原则r采用必要 的方案评估和成本一效益分析。

专项经费预算分项单独申请 ，实行“按项申报、专款专用、专门核算、追踪问效”的管理办法。

项目管理的基本原则

统筹预算内外财力，实行综合预算。

调整支出结构，体现公共支出需求。

量力而行、合理排序。

严格管理，追踪问效。

预算项目管理阶段

前期准备。

项目申报、审批。

项目实施。

项目监督、检查。

项目库的建立、管理

项目库的设置遵循统一规划、统一建库、分层管理的原则。

项目库设立三个层次：备选库、初审分库和预算总库。

项目库是开放式的，透明的；并根据政策需要和可能，统筹安排，从紧编制支出预算，根据轻重缓 急对备选项目进行排序。

项目的可行性分析。对提出的项目从技术、财务、成本费用、组织机构、社会效益等方面进 行可行性论证，测定支出概算，并结合国务院制定的国民经济和社会发展计划，列入项目备选库。

可行性分析时，不能像私人投资项目的评估一样运用显性的成本收益方法进行评估和取舍，应该是 一种宏观经济分析方法一一这是成本收益法的扩展运用。另外还有最低费用选择法，最低费用选择法。

四、部门预算表格

收支预算总表。

.收入预算总表(按单位)。

支出预算总表(按单位)。

支出预算总表(按科目)。

财政拨款支出预算总表(按科目)。

收入预算表。

支出预算表。

人员经费支出预算表。

公用经费支出预算表。

行政事业专项支出预算表。

基本建设支出预算表。

其他生产建设性支出预算表。

事业发展支出预算表。

财政拨款支出预算表。

预算外资金支出预算表。

纳入预算管理的政府性基金收支预算表。

行政事业性收费、政府性基金和其他预算外资金收入预算表。

单位人员情况基本数字表

第四章政府预算的编制与管理

第

政府预算的编审

第—

一节

政府预算的编制形式

第二节

政府预算收支的测算

第一节 政府预算的编审

一、中央预算的编审

中央预算的含义。中央预算是由中央各部门和直属单位的预算组成

中央预算的编制要求。中央政府公共预算不列赤字 ；必需的建设投资的部分资金，可以通过举借 国内和国外债务等方式筹措，但是借债应当有合理的规模和结构。

中央预算的编制内容。一是本级预算收入和支出；二是上一年度结余用于本年度安排的支出； 三是返还或者补助地方的支出；四是地方上解的收入。

中央预算的编制程序。国务院财政部门具体编制中央预算、决算草案。中央预算草案经全国人

民代表大会批准后，为当年中央预算。财政部应当自全国人民代表大会批准中央预算之日起 30日内,

批复中央各部门预算。中央各部门应当自财政部批复本部门预算之日起 15日内，批复所属各单位预算。

二、 地方预算的编审

（一）地方预算的构成

基本概念的区分：地方预算、地方总预算、地方各级政府预算

地方预算是由各省、自治区、直辖市总预算组成的预算收支计划。

地方各级总预算由本级政府预算和汇总的下一级总预算组成。

地方各级政府本级预算是经法定程序批准的本级政府年度财政收支计划，由本级各部门和直属单位 的预算组成。

地方预算收支的划分。

地方各级政府预算的编制内容。

地方预算的编制要求。量入为出、收支平衡，不列赤字，不发地方政府债券。

地方预算的编审程序。

三、 国家预算的汇编

（一） 各级政府预算表格

.财政预算收支总表。

.预算收入明细表。

.预算支出明细表。

.财政预算收支分级表。

.民族自治地区财政预算收支表。

.往来款项明细表。

.预算支出变动明细表。

.基本数字表类。

.其他附表类。

（二） 国家预算的汇编方法

财政部审核中央各部门的预算草案，编制中央预算草案；汇总地方预算草案，汇编中央和地方预算 草案。

单位预算是政府预算的基本组成部分，也是各级财政预算及部门预算的基础。各级政府的本级预算 主要由该级政府的行政公共部门的预算和事业公共部门等职能机构的预算汇总而成。由于中央和地方各 级预算由本级各部门预算组成，各部门预算又由其所属各单位预算组成，即财政总预算是部门、单位预 算的综合，从而形成完整的国家预算体系。

第二节政府预算的编制形式

一、 单式预算与复式预算

（一） 单式预算

单式预算的含义：将全部财政收支汇编排列在一张表上，而不去区分各项或各级财政收支的经济性 质。

单式预算的优点：一是完整性。二是简单易懂，一目了然。

单式预算的缺点：难以按经济性质管理，不利于分析各类公共商品的经济效率。

（二） 复式预算

复式预算：将预算收支在两个或两个以上的预算表式中分别编列。它是由几个预算组成的一组预算。

复式预算以特定收入保证特定的支出，使收支之间保持相对平衡和稳定的对应关系，便于按资金性 质进行预算管理。

复式预算最常见的划分方式是将预算划分为经常预算和资本预算两个部分，各自平衡，打破了传统 的收支平衡观念，打破了预算的完整性原则。

经常预算反映政府一般行政上的经常性收支项目，主要用税收筹集收入来满足经常性支出，体现 政府的社会管理和国家机器职能。经常预算一般不能有赤字。

资本预算反映政府的资本投资，即通过借款筹措资金而获得社会新生产的资产。资本预算是发展 和增长的工具。

二、 我国的复式预算

（一）1992年的双式琪算：经常性预算和建设性预算

1992年的双式1!算只在原有收支规模的基础上，对现行的预算收支科目按性质和用途进行划分， 暴露出以下几个问题。

政府收支活动反映不完整。大量的预算外循环。

债务管理滞后，资金运行的透明度差。由于国家债务收支的管理不统一，债务管理办法未大改革, 因而债务收入用途和债务还本付息支出的资金来源不明晰，缺乏透明度。

预算管理缺乏配套性。现行预算编制程序、部门和单位的预算和财务的编制方法都没改，有关预 算分类、国库制度和政府采购等预算支出管理方式的配套改革滞后。

复式预算的划分缺乏科学合理性。经常性预算更多地承认现状，未强调社会公共需要。建设性预 算中经营和非经营性部分性质混合，不便管理和调控。

(二)我国复式预算的目标模式

建立公共预算、国有资产经营预算(国有资本金预算)、社会保障预算和债务预算等功能互补的预 算体系。

公共预算

公共预算的含义。

公共预算的内容包括政府行政过程中的经常性收支预算和公共建设性预算。

公共经常性预算。政府社会管理者-＞维持政府机关活动、维护社会秩序，保障国家安全"行 政经费、公安、国防，文教科卫体、农林水气、地震、海洋、广电及社会公益事业经费收入：各项税 收、规费和罚没等其他收入。

公共建设性预算。政府投资，其价值难以通过市场增值，资金由政府负责筹集与投资的收支 预算。

社会保障预算

社会保障预算的含义。

社会保障预算收支的内容。

社会保障的财政管理环节

第一，社会保障收支管理。

第二，社会保险基金预算管理。

第三，社会保障中保险基金的调剂管理。

第四，社会保障资金的财务会计管理。

(2)我国社会保障管理的特点

第一，由单位保障向社会保障过渡，社会保障范围逐步扩大。

第二，社保基金由部门所有转为财政预算外专户储存、收支两条线的管理办法。

我国社会保障预算构建的目标和模式

社会保障预算的编制原则

第一，全面性原则。

第二，统一性原则。

第三，专款专用原则。

第四，基金运营报偿性原则。

第五，适度结余原则。

国有资产经营预算

国有资产经营预算的含义

国有资产经营预算收支的内容。

政府财政介入经营性投资的范围和重点。

国有企业经营预算的分类管理

第一，国有企业流动资金的管理。

第二，支援农业生产支出的管理。

第三，企业亏损补贴的管理。

第三节政府预算收支的测算

一、政府预算主要收入的测算

各级预算收入的编制应当与国民生产总值的增长率相适应。按照规定必须列入预算的收入，不得隐 瞒、少列，也不得将上年的非正常收入作为编制预算收入的依据。预算收入内容按缴纳形式包括税收、 国有资产收益、债务收入、专项收入和其他收入。

(一)税收收入的测算

商品劳务税收入的测算方法

税收计征法，即各种税收收入根据税法规定的计征方法直接进行测算。

产量定额法。即按计划产量指标进行测算，适用于产品单一的行业。

产值系数法。即按产值指标进行综合测算。

综合法。财政部门可采用综合法测算计划年度的营业税收入。

系数法。财政部门是以计划年度各种应税产品的计划销售收入 (或自用数量)乘以上年度征收

的资源税占上年应税产品销售收入的比例 (即销售税收率)进行测算的，即系数法，一般根据计划年度的

产品销售收入和上年度的销售税收率确定。

所得税收入的测算

企业所得税的测算

第一，年度应计所得税的测算

第二，年度企业所得税入库数的测算

港澳台和外商投资企业所得税的测算

房产税的测算

其他工商税收收入的测算

关税收入的测算

第一,税收计征法。

第二，基数法。

农牧业税收入的测算

农业税的测算

牧业税的测算

其他农牧业税的测算

国有资产经营收益的测算

工业企业利润的测算

第一，产量定额法。

第二，产值系数法。

流通部门利润的测算

交通部门利润的测算

第一，定额测算法。

第二，因素推演法。

国有企业计划亏损补贴的测算

专项收入和其他收入的测算

二、政府预算主要支出的测算

(一)基本建设支出的测算

基本建设拨款额的测算

基本建设贷款额的测算

(1)扣除法。用计划年度国家基本建设支出总额扣除国家预算拨款数。