政治论文：晚清政府外交政治决策模式探析——以驻南洋领事设立为例x
时间：2020-10-26 02:04:07 来源：勤学考试网 本文已影响 人 
政治论文：晚清政府外交政治决策模式探析——以驻南洋领事设立为例
导言
一、问题缘起
长期以来，中国作为东亚地区在政治、经济、军事各方面均占绝对优势的大国，具有强烈的政治优越感，没有现代化的“外交概念”。加之中国处在一个封闭的文明体系之中，周边国家大都深受中华文明的影响，没有可以与中国相抗衡的国家实力。中国与周边国家不存在独立平等的国家间关系，也没有以共同利益为基础的合作，互动表现为定期的朝贡行为。由此可以判断在以中国为中心的中华文明圈内长期以来不存在现代意义上的国际社会，取而代之的则是以中国为核心的朝贡体系。史学家克尔南曾形容“中华帝国像罗马帝国及其他较小的政治团体一样，骄傲自大，以为一切好的物产都存在在自己的国境之内。……外交自然是没有的，这种观点简直就是罪恶滔天的”1。随着世界形势的变幻，西方国家崛起，开始打破不同文明体系之间的结界，清朝恰处在这样一个变革的时代，处“数千年未有之大变局”，列强环伺，内忧外患。1840 年（道光二十年），英国用炮火打开中国大门，将中国强行卷入世界体系，此时的中国受到西方经济、制度、文化的多重冲击，亟需快速适应融入世界体系对帝国内部所带来的冲击。对外方面，中国与周边国家之间的相处模式面临着变化，大部分原属国成为西方国家的殖民地，需要重新定义国家间关系，朝贡体系濒临瓦解。中国的外交面临转型。两次鸦片战争的失败对中国士大夫及知识分子是一个沉痛的打击，一部分人开始重新审视中国的“国家定位”，逐步突破“严夷夏之防”的思想藩篱，探讨抵抗侵略的办法，并兴起了学习西方的思潮。在外交方面开始学习西方的外交体制，在国内成立总理衙门作为中国第一个外事常务机构，在国外设立使领馆，开始逐步与现代外交体制接轨。
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二、文献综述
关于中国近代外交的史料及理论，学术界进行了长期的大量的研究，并取得了丰硕的成果。目前涉及到本题目的文献及研究主要分为两类。一类是关于晚清政府外交决策模式的研究，另一类是关于晚清驻外领事设立方面的研究。国内外关于外交决策的研究颇丰，自1952年施耐德发表《决策作为研究国际关系的一个方法》开始了外交政策分析研究开始，大量学者将这一理论进行了扩大化，如艾里森在他的书《决策的本质》中以古巴导弹危机为例进行分析，提出了组织程序模式等三个独立的分析模式；霍尔珀林在《外交政策和官僚政治》一书中应用官僚政治模式，对杜鲁门、艾森豪威尔威尔、肯尼迪和约翰逊政府时期美国国防和外交政策制定和执行进行了分析，等。克里斯托弗·希尔所著的《变化中的对外政策政治》1从行为体的角度对对外政策进行了分析，详细探讨了对外政策决策有关的各种政治过程，以国际背景的变化为条件，阐述了对外政策的政治过程，认为对外政策的决策是一个复杂的活动和博弈过程，书中关于对外政策的定义、以及行为者的分析对本文写作有所帮助；《争论中的国际关系理论》1中关于决策理论的一章中对决策的定义、研究方法以及关于从博弈论的角度对决策进行分析的观点有助于帮助本文的理论研究。其他诸如罗伯特·杰维斯（《系统效应：政治与社会生活中的复杂性》2）、罗伯特·基欧汉（《观念与外交政策——信念、制度与政治变迁》3）等学者的部分观点对本文的写作具有参考价值。第二类是关于清末领事的研究，关于清末领事的专门著作比较少，但在部分理论及专门著作中对有关内容有所涉及。关于领事理论及实践方面《萨道义外交实践指南》4与《奥本海国际法》5对本文有很好的指导作用。萨道义曾任晚清驻华公使，书中对外交学的基本原理和方法进行了系统的阐释，其中第三章对领事之事进行了专门介绍，可以帮助进行理论研究。奥本海在文中详细介绍了关于领事的制度、组织、任命、职能、地位等方面的定义与内容。另外《领事法与领事实践》6一书在介绍常规领事内容之外还对当时的领事条约、条例以及研究成果进行了整理，方便从不同角度对理论内容进行理解。
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第一章 晚清外交决策模式
清代中国的外交经历了从朝贡体制到近代化外交的转变。决策模式也在逐步形成。下面将从外交决策与外交决策模式的概念界定，以及晚清政府外交决策的组织机构和影响因素进行全文的背景分析。
第一节 外交决策模式
外交决策模式是将已有的外交实践与外交决策规律，进行概括总结而得出的标准的、可供借鉴的对外决策的具体形式。但这一决策模式仅作为框架存在，现实的外交决策会受到更加复杂的主客观因素的影响，具体的决策模式也会随之而产生变化。为了解释何为外交决策模式，首先将对何为外交决策进行定义。外交决策即“国家对外决策系统以某种方式，通过一定程序制定或调整国家对外政策的过程”2从这一概念中可以将外交决策分为国家对外政策与决策两个部分。在国际社会中，国家需要采取一系列的对外活动来保证国家利益与安全，诸如缔结和约、建立联盟、建立对外关系、进行军事活动等，这一系列的对外活动需要一定的政策指导与支持，这一政策即可概括为国家的对外政策。国家对外政策是国家对外活动的原则与方针，起到指导性与限制性作用。根据克里斯托弗·希尔的定义“国际关系中独立行为体（常常为国家）所实施的官方对外关系的集合”3即对外政策。根据这一定义进行分析，对外政策需要具备的特点为：官方性、集合性、一致性。官方性表明了对外政策的决策与发布通道为国家机关；集合性则表明了对外政策不是单独存在的，是官方渠道所进行的外交实践行为的“集合”；一致性则表明了每一条政策不是单一的，不同的政策之间尽管会有差异但是需要具有某种程度上的一贯性。分析对外政策的特点，可以用一个更简单的方式进行定义，即决策者本身通过选择而进行的关于国家对外活动的决定即是对外政策。这一定义避开了对行为体的界定，引出了另外一个观点：决策。决策问题涉及面十分广泛，远远超出国际关系、外交领域的研究范畴，心理学、管理学领域都对决策进行了相当程度的研究。以下仅从政治学角度对决策理论进行分析。根据政治学的观点“决策就是政治系统的输出，由此在社会中实现价值的权威性分配”1。这一概念中强调的是决策的实践与结果，而忽略了决策过程。从另一个角度也可以将决策定义为“在存在着不确定性因素的备选方案中做出选择的行为”2，这一定义强调了决策的理性选择过程，但依然是不完备的。对以上两个概念进行分析，可以得出，决策是由决策者的个人与决策机构的组织结构行为构成，通过对局势的调分析断，从备选方案中进行选择，从而进行决策实践的行为。
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第二节 晚清外交决策模式的背景
长期以来，中国作为东亚地区在政治、经济、军事各方面均占绝对优势的大国，具有强烈的政治优越感。加之中国处在一个封闭的文明体系之中，周边国家大部分深受中华文明的影响，因此形成了以中国为核心的朝贡体系。朝贡体系的基础是自秦汉时代起经历代思想家阐释完善的“世界秩序观”，包含了“天下观”和“华夷之辨”。“天下观”，主要是从空间意义上阐释，是古代中国对世界的空间维度想象。将“中国”作为中心，外部分为九服或五服。按照地理距离划分了“中心——外围”的放射状秩序关系。“华夷之辨”，是从文化意义上阐释，强调华夷有别，而华夷作为一个动态的概念是根据文明与否为判断标准的，并不以种族和血缘作为判断标准。华夷之间是可以相互转化的。根据这一世界秩序观发展演化而来的外交思想包括三点：“大一统”、“华夷之辨”、“王道天下”。“大一统”主要包括三个方面。第一方面针对政权的合法性而言，保持道统一元，要求统治王朝必须是合法、正宗的儒家文明继承人。道统也是维系属国对中国向心力的必要条件。第二是针对时间历法而言，维系中国与各属国的时间统一，中央王朝在每年的固定时间向国内及属国颁发日历，称为“颁正朔”。第三方面为空间上，建立统一政权，这一政权的地理范围不仅仅包括中国，也涵盖了周边属国，即《诗经﹒小雅》中所载“溥天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”。“华夷之辨”与上文所说“世界秩序观”下的思想大致相似，地理上的天下中心观和文化上的夷夏有别，严夷夏之防。以及建立在夷夏互动关系基础上的“以夏变夷”。“王道天下”属于政治伦理范畴，是一种以仁德治天下的政治主张。鸦片战争之前，清朝处理对外关系的思想是继承了儒家思想而来的传统的外交思想。基于这种思想，清政府所采取的外交政策如“不干涉他国内政”、“不介入周边国家争端”、“兴灭继绝”等在鸦片战争后中国被迫加入西方国际关系体系后，依然有所体现。第二次鸦片战争前后，在各类奏章、上谕等国内档案材料内，经常使用“夷”、“酋”等字眼，外交政策仍以“羁縻”为主。这一情况随着专门外交官员的出现而有所改善。1880年中俄谈判，沙俄外交大臣曾评价以曾纪泽为代表中国谈判官员“我坚信对于这些中国老爷们不能再报任何幻想，他们十分傲慢，并且熟悉世界政治”。
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第二章 晚清中国驻外领事设立概述.........19
第一节 晚清中国驻外领事设立背景 ........19
第二节 晚清中国驻外领事的发展 ..........25
小结 .....33
第三章 晚清政府驻南洋领事设立的外交决策分析 .......34
第一节 在英属殖民地设领的决策过程及分析 ..........34
第二节 在荷属东印度设领的决策过程及分析 ..........44
第三节 在小吕宋设领的决策过程及分析 ....50
第四节 在法属印度支那设领的决策过程及分析 ........55
第五节 在暹罗设领的决策过程及分析 ......58
小结 .....59
第三章 晚清政府驻南洋领事设立的外交决策分析
自1877年（光绪三年）始，晚清政府分别在新加坡、槟榔屿、仰光、马尼拉等多地设立了领事，由于在领事设立过程中为晚清政府与各殖民地母国之间进行谈判交涉，下文将结合具体设领决策过程，从英属殖民地（含英属海峡殖民地和英属缅甸）、荷属殖民地、小吕宋、暹罗和法属殖民地几个地区的领事设立过程对晚清驻外领事机构设立过程中体现的外交决策结构模型进行分析。晚清驻外领事设立的过程中，基于清政府统治的专制性的特点，其外交决策也主要是个人决策机制，统治者为主要决策者，外交机构主要完成决策制定前期的信息收集工作或决策方案的初步制定，并最终交由统治者裁决。
第一节 在英属殖民地设领的决策过程及分析
19 世纪末，在东南亚地区英属殖民地主要分为两个部分：海峡殖民地和英属缅甸。1877年（光绪三年）清政府首先在新加坡设立领事馆，1891 年（光绪十七年）改总领事馆，1893年（光绪十九年）清政府与槟榔屿设立领事官。1909 年（宣统元年）于英属缅甸（仰光）设立领事官。至 1911 年清帝退位清政府在东南亚英属殖民地共设立领事馆三个，历任领事共计 20 人次。其中清政府驻英属海峡殖民地领事的设立属于直接设领，而英属缅甸领事的设立则基于中英《继议滇缅界/商务条款》的契机方才确立了清政府在缅甸设领的权力，而又经过长期的谈判方才具体实施。下面将进行具体分析。一、在英属海峡殖民地设领的决策过程及分析拿破仑战争后，列强在东南亚的势力范围进行了重新瓜分，英国相继占领了槟榔屿、新加坡、马六甲，1826年合并三地为海峡殖民地，隶属东印度公司，1867年划归皇家直辖，由英国殖民地部直接管理。1869 年 10 月中英条约中，英国“认中国有派领事官至英地之权”1，但是清廷并未及时将领事派设之事提到日程。经过清廷内部决策以及与英国的协商，至 1877年（光绪三年）中国于新加坡设立领事馆，以华商胡璇泽为首任驻新领事，1890 年（光绪十六年）清驻新加坡领事升为总领事，1891 年（光绪十七年）首任总领事官黄遵宪上任。1893年（光绪十九年）添设槟榔屿副领事，华商张振勋作为首任清驻槟榔屿副领事。
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结论
外交决策研究领域将决策模式分为理性决策、官僚决策等多种，但是这一区分大部分是建立在现代的国际关系体系之下，与晚清政府的政治局势有很大的不同，首先晚清作为君主制的中央集权国家，君主是唯一的决策者，因此尽管存在官僚和政治团体影响决策的情况，但官僚之间利益协调并不是统治者决策的唯一依据。同时由于君主是血缘之间的代际传承，而非贤者居之，所以君主的个人素质参差不齐，原则上很少出现柏拉图式的“哲学王”，因此在人治的社会，纯粹的理性选择模式是不可能存在的。晚清的外交决策模式与主流的外交决策模式有一定的差异，是一种变种的存在。在决策过程中各部门各有分工，具有组织行为模式分工明确，具备一定的专业性的特点。官场内部的派别，官僚之间的竞争与妥协也是决策形成的重要因素。但出于王朝统治的特点，国家利益与现代民族国家的利益略有不同，在清代，国家利益很大成都上代表的是统治集团的利益。领事的设立作为晚清外交决策的具体事件，在决策模式上也更加具体化。鸦片战争后晚清面临着内忧外患，外交方面出现从未有过的大变局。传统的外交观念与近代化的国际关系体系相碰撞，使得晚清的外交局面与决策面临变局。以第二次鸦片战争为分界线，晚清的外交决策模式有明显的改变，以皇帝为决策中心的体制，尽管由于皇权的衰弱，而被皇太后乃至执政王所把握，本质上仍是以统治者为决策中心，并且掌握帝国绝对权力的统治者拥有绝对的否决权。但是参与决策者除了统治者还包括了外事部门、地方官员、监察部门等，这一机制在中国驻外领事机构的设立上得到了突出表现。但是在驻外领事设立的决策过程中出现了一定的差异。晚清时期由于统治者自身经历、国内政局的限制，驻外领事的设立在统治者看来是无关国内统治阶级核心利益的，统治者的重视程度不高。也由此涉外官员和总理衙门等涉外机构具有更高自主权。但是统治者依然具有最高的话语权，在具体领事派设、官员派遣、薪俸调整等具体事务上总理衙门、军机处等部门商议后均需要请旨办理。以晚清政府驻南洋领事设立为例，在上文中以是否直接进行设领谈判为标准，分为了两类。但是在最终决策上无论是那一类，都直接体现了统治者作为决策中心的地位。但是也可以看出，随着政局的变化，总理衙门、外务部逐步拥有更大的权利，一定程度上干预了决策。
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参考文献（略）
