公务员在行政法中地位探讨x
时间：2020-11-02 16:36:19 来源：勤学考试网 本文已影响 人 
公务员在行政法中的地位探讨
摘要:行政法属于公务员普法地位的特 别规定。公务员在行政法中的地位，通过行 政法关系体现。公务员在内部和外部行政法 律关系中的地位完全不同。
在外部行政行为 中，公务员既不是行政主体，也不是行政相 对人，而是作为国家行政机关代理人。但是 公务员在内部行政法律关系中具有主体地 位。根据〈〈行政监察法》有关规定 ，公务员 的职务行为需接受行政监察。公务员是行政 诉讼法律关系的主体之一，但与诉讼主体的 主体地位有很大差异。
公务员在行政法中的地位，通过行政法关 系体现出来，行政法关系是指由行政法调整 的，以权利义务为主要内容的社会关系。主 要有两类：行政法律关系和监督行政法律关 系。[1]
一、公务员在行政法律关系中地位 行政法律关系是指行政法在实现国家行 政职能过程中调整的各种社会关系，是行政 主体之间以及行政主体与其它各方之间的 权利义务关系,是行政法规范对一定社会关 系（行政管理关系）调整后形成的特定的法 律关系的总称。按不同的标准，行政法律关 系可以有不同的分类，如果以行政法律关系 主体之间的隶属关系为标准，可以将其分为 外部行政法律关系和内部行政法律关系。
1.公务员在外部行政法律关系中的地位。
外部行政法律关系是行政主体与行政相对 人之间因外部行政活动而形成的权利义务 关系。公务员在外部行政彳为中，既不是行 政主体，更不是行政相对人，因而不具有外 部行政法律关系主体的地位，而仅是作为行 政法律关系主体之一的国家行政机关的代 理人。因为：
第一，公务员不能成为行政法律关系中的 行政主体。行政主体是指享有国家行政权 能以自己的名义行使行政权，并能独立地承 担相应法律责任的组织，要成为行政主体， 则必须具备以下条件：一是行政主体必须是 社会组织，而不能是个人，公务员本身是分 散的个人，所以公务员就不能成为行政主体。
二是该社会组织拥有国家行政职权 ，其行政 职权可以是依宪法、组织法或其它法律、法 规的授权。三是能以自己的名义对外行使行 政权，即能在法律范围内依照自己的判断作 出决定，发布命令，并以自己的职责保障这 些决定和命令的实施，独立采取行政行为等 能否以自己的名义行使行政权，是判断行政 机关及其它组织能否成为行政主体的主要 标准。四是能独立承担法律责任，而能否独 立承担法律责任是判断行政机关及其它组 织能否成为行政主体的一个关键性条件。 公
务员是从事公共行政活动的国家机关公职 人员，因此不能成为行政主体。
第二，公务员行政法律关系中的行政相对 人。行政相对人是在外部行政法律关系中 ， 与行政主体相对应的一方主体，相对于在行 政活动中具有并行使国家行政权力的行政 主体而言，行政相对人是不具有也不能行使 国家行政权的公民、法人或其它组织一方 ， 行政相对人在行政活动中所行使的权利和 履行的义务都是其为公民、法人或其它组织 自身的权利或义务，这些权利、义务与行政
主体权利义务即行政或职责相对应。 且行政
相对人是行政主体的外部行政行为所直接 约束的对象，当其认为行政主体对其作出的 具体行政行为损害了其合法权益时，有权以 自己名义提起行政诉讼或申请行政复议以 得到救济。而公务员则不具有这些特征，不 能成为外部行政法律关系中的行政相对人。
但是公务员在外部行政法律关系中和行 政主体之间存在着一种特殊的法律关系，因 而拥有特殊的地位。第三，行政机关的职权、 权限和优先权涉及到公务员,即行政机关的 职权由公务员履行，同时行政机关的优先权 成为公务员当然的权利,行政机关的职权和 权限同样约束着公务员。
第四，公务员在分享行政机关的职权、优 先权和分担行政机关的职责、权限时，行政 机关有权对分享和分担物进行再分配。 如行
政机关对公务员的职责权限进行进一步划 分,公务员不仅不能超越其所属行政机关的 权限，而且同样不能超越本机关内部公务员 之间的权限。
第五，公务员实施行政管理活动时，必须
以行政机关的名义，按行政机关的意志进行 在符合形式要件和实质要件的前提条件下 ，
公务员的行为所引起的一切法律后果，都归 属于行政机关,而公务员对外不承担责任。
行政机关对公务员的过错行为承担责任,支 付行政赔偿费用后再根据公务员的故意或 过失程度，决定是否行使追偿权,是否追究 公务员的个人责任。所以公务员在外部行政 法律关系中，以行政主体名义，根据行政机 关意志在行政机关的委托范围之内，代表行 政机关对外行使政权,进行行政管理活动, 其行政行为的法律后果由行政机关承担 ，而 在整个上部行政法律关系中，不享有属于自 己的权利，对外部不承担法律责任，这实质 上构成一种委托代理关系，公务员成为行政 机关的代理人。
2.公务员在内部行政法律关系中的 地位。内部行政法律关系是行政主体之间或 者行政主体与所属的公务员之间因内部行 政管理活动而形成的权利义务关系。 内部行
政法律关系中的权利义务具有许多内部管 理的特征，如上级机关对下级机关及其公务 员具有绝对的命令权,下级机关或公务员则 有服从的义务等。公务员在内部行政法律关 系中具有主体地位，这是因为：
第一，公务员在内部行政法律关系中享有 特定的权利并承担相应义务，即这些权利和 义务是公务员在内部行政法律关系中才能 享有或履行的。当公务员作为普通公民或以 公务员的身份进行对外行政管理活动时不 能享有这些权利，也无须履行这些义务。
第二，在具体的法律关系中有无自己的权 利义务，是判断有无主体资格的根本性标准。
如我国〈〈公务员暂行条例》第 7条第7项规 定公务员有权“依照本条例规定辞职”,即 有辞职的权利，即当公务员由于主观或客观 原因不愿意继续担任公职，可要求重新选择 职业。这种权利，普通公民是无法享有的，他 们并未在国家行政机关中担任公职 ，连辞职 的前提条件都不具备，又何来辞职权？而作 为公务员，要辞职也只能向其所在的行政机 关提出，而不能向外部行政法律关系中的行 政相对人提出。由此可见，公务员的辞职权 是公务员在内部行政法律关系中一项特有 权利。以其义务而言，暂行条例规定了公务 员有公正廉洁、克已奉公的义务。公正廉洁、 克已奉公作为道德要求，对任何公民都适用 但作为一项法定义务，却仅是对于特定身份 的人提出的，公务员就是其中一类。进一步 规定了不得“经商办企业及参与其它营利 性的经营活动”。这一些义务都体现了公务 员与普通公民的差异。由此可见，公务员在 内部行政法律关系中有自己的权利和义务。
第三，公务员是内部行政法律关系的实际 参加者，并受内部行政行为的约束，在内部 行政法律关系中，公务员是以个人名义与行 政机关之间各享权利，互相承担义务，如行 政机关要保障公务员获得劳动报酬和享受 保险福利待遇的权利和参加培训的权利，相 对国家行政机关而言，公务员须要对国家行 政机关履行忠于职守、勤奋工作、尽职尽责、 服从命令的义务，而这些义务需要由公务员 自己去实际履行，不可放弃。
第四，当公务员认为国家行政机关对其合 法权益造成侵害的时候，可以向有权机关寻 求救济。当行政机关给予公务员行政处分 ， 如给予记过、记大过、降级、撤职、开除或 扣除其薪金等，而公务员认为行政机关的这 些行为损害了其合法权益，公务员能够以自 己的名义向主管行政机关或专门的行政监 察机关申诉解决。
二、公务员在监督行政法律关系中的地 位
监督行政，即对行政的监督，是指一切国 家机关、社会团体、群众组织、民主党派、 公民等对行政机关的行政管理活动及其公 职人员遵守法律、执行法律的情况进行监督 的活动。监督行政法律关系则是指在对行政 的监督过程中，监督主体与被监督者之间受 行政法规范调整而形成的权利义务关系。
在行政监督中，监督者的范围是极为广泛 的，其中有公民、政党、社会组织、国家机 关等，然而，公民、政党及社会组织等主体的 监督却不会必然地产生法律效力，而国家专 门机关，上级行政机关对下级行政机关，行 政机关对公务员执行公务的行为的监督却 会产生法律效力，这类监督被称为行政法制 监督。在这一类监督行政法律关系中公务员
处于当事人的地位
监督者监督的是行政机关行为和公务员 的职务行为，作为专门监督机关实施的行政 监察，其监督范围甚为广泛，要监督一切行 政机关及其工作人员遵守政纪、法纪的情况， 而不受行政管理部门的限制,且不仅仅限于 行政机关和公务员的公务活动。根据我国
《行政监察法》第18条的规定,监察机关的 以下权限将会直接涉及到公务员的权利和 义务：
第一，受理对国家行政机关、公务员和国 家机关任命的其它人员违反行政纪律形式 的控告检举。
第二，调查处理国家行政机关、公务员和 国家行政机关任命的其它人员的违反行政 纪律的行为。
第三,受理公务员和国家行政机关任 命的其它人员不服主管行政机关给予行政 处分决定的申诉。这三方面的规定对公务员 的权利和义务带来直接影响,使公务员在行 政监督法律关系中具有自己的特定权利与 义务。
三、公务员在行政诉讼中的地位行政诉 讼法律关系，是由行政诉讼法确定和调整的 法院因解决行政争议同一切诉讼参与人之 间存在的诉讼权利义务关系。
公务员在行政 诉讼法律关系中，能够成为行政诉讼法律关 系的主体之一，但与诉讼主体的主体地位有 极大差异。
行政诉讼法律关系的主体，就是行政诉讼 权利义务的承担者，即在行政诉讼法律关系 中享有诉讼权利承担诉讼义务的人。 在行政
诉讼法律关系中，凡是参加行政诉讼活动的 组织和个人，都是行政诉讼法律关系主体， 但主体之间存在着极大差异。法院是行政诉 讼法律关系中不可缺少的当事人一方 ，当事 人实施诉讼行为后，还必须有法院的受理、 审理、执行等审判活动，行政诉讼法律关系 方能发生。
行政诉讼法律关系主体中，诉讼主体是参 加行政诉讼活动的主体，他们的诉讼行为能 够引起行政法律关系的产生、变化和发展。
其它行政诉讼法律关系主体不能够直接引 起行政诉讼法律关系的发生、变化和发展。
诉讼主体包括法院、原告、被告、共同诉讼 人和第三人。公务员不能成为诉讼主体,这 是因为：行政诉讼是公民、法人或其它组织, 认为行政机关和行政机关人员的具体行政 行为侵犯其合法权益而依法向法院提起诉 讼,法院受理当事人的诉讼请求，在双方当 事人和一切诉讼参与人参加下，审理行政案 件,对具体行政行为是否合法进行审查的制 度和活动，以及这些诉讼活动产生的诉讼法 律关系的总和。主要可以从以下几个方面来 理解：
第一，原告只能是作为行政管理相对人的 公民、法人或其它组织,公务员在外部行政 管理活动中，是作为行政管理者的身份出现 的，而不可能是行政管理的相对人。
第二，行政诉讼的被告只能是行使行政权 力作出被诉具体行政行为的行政机关。 公务
员虽然是以其所在的行政机关的名义进行 行政管理活动，但由于公务员与行政机关的 关系是一种特殊的委托代理关系，其活动的 后果最终归所属行政机关承担，而公务员并 不对外承担行政责任。
由于公务员失去了对 外承担行政责任的基础，所以不可能成为行 政诉讼的被告。
第三，共同诉讼人只能是共同原告或共同 被告，第三人则是与被诉具体行为有利害关 系而参加到诉讼中来的公民、法人或其它组 织。公务员亦不能成为共同原告、共同被告 或第三人。而当公务员加入到行政诉讼中来 时，不具有诉讼主体身份，而只能以其它诉 讼参加人的身份加入进来,具体而言,可以 作为行政诉讼中的证人或（被告的）诉讼代 理人。
参考文献：
[1]罗豪才.行政法学[M],北京：北京大学 出版社,1996,16.
方世荣.行政法学[M].北京：中国政法大 学出版社,1998,26.
