轨道交通调研分析报告

加紧城市轨道交通建设

完善交通枢纽格局

——南通市政协主席会议调研汇报

一、本市轨道交通建设前期准备工作

依据南通市轨道交通线网计划，本市将形成由8条城市轨道交通线路组成“放射型”线网，总长约324公里，设换乘站14座。线网中，市区线4条，总长约170.8公里；市域线4条，总长约153.2公里。其中，1号线一期工程线长约39.8公里，设车站28座；2号线一期工程线长约

依据市委、市政府提出扎实做好轨道交通1号线建设前期工作，确保一期工程年内全线实质性开工要求，各项准备工作正快速有序推进。尤其是包含工程可行性汇报审批、设计方案招标、管线迁移、征地拆迁、环境保护、节能减排、交通组织等方面问题，正按序时进度逐一处理。

二、本市轨道交通建设面临相关问题

（一）对市民工作生活造成一定影响。依据计划安排，1号线一期工程将于20XX年底动工，建设工期约5年；2号线一期工程将于20XX年10月动工。南通城市轨道交通线网还计划有1、2号线二期工程，3、4号线和市域4条线。整个轨道交通建设工期长、工程量大、包含面广，势必给市民工作和生活造成一定影响。现有交通拥堵、管线迁移、征地拆迁和噪音、扬尘、渣土等环境影响，又有对地上建筑物安全、濠河景区旅游、商铺经营和文物保护等方面影响。尤其是1号线一期28个车站全部采取明挖方法施工，且部分在人民路、工农路等日常交通流量大、易拥堵处，使得出行影响倍受关注。

（二）建设和运行资金需求量比较大。据概算，建设1公里长地下轨道(含设备等)需投资7亿元左右。1、2号线一期工程建设投资总额将达成430亿元，其中，工程建设资本金达成总投资额20%。轨道交通建成投运后，每十二个月还需要一定数量

（三）运管人才引进和培养相对滞后。轨道交通建设是项复杂而艰巨系统工程，包含专业多，要求又高，亟需数量众多领军型人才和管理人才。建成投运后，还需要大量运行管理人才。本市这方面人才缺乏，亟待采取有效应对之策。

（四）综合交通网络还有待互联互通。轨道交通最终要形成网络，必需全方位融入城市综合交通体系。在重视和已经有公路、铁路、公交等衔接基础上，还应和在建沪通铁路、计划中北沿江高铁等交通基础设施互联互通。这就包含城市综合交通计划、土地利用计划和交通基础设施建设、市政工程配套、城市设计等多个方面，需深化研究，统筹计划。

（五）沿线资源开发利用须通盘考虑。轨道交通线路所经区域，尤其是站口区域土地等资源含有较高升值预期，需要充足挖掘其开发潜力，科学合理地调整相关地块性质、功效。对沿线站点及周围地块，进行同时计划、设计、建设、配套，以实现效益最优化。

三、外地推进轨道交通建设经验教训

（一）千方百计保障交通。坚持隧道建设能盾构则盾构标准，最大程度降低对地面交通影响。超前计划交通导改，尽可能降低对市民出行影响。必需封路时，重视宣传引导，做出限时封路公开承诺，取得公众了解和支持。在关键节点增加警力，加强交通引导和秩序维护。

（二）创新方法筹集资金。有城市实施“筹资、建设”两条腿走路，城投集团负责筹资，轨道企业负责建设。有由财政负责建设资本金，资本金以外部分，经过银团贷款、争取国开发展基金进行股权投资、引进信托资金等方法筹资。有1、2号线建设资本金由市本级财政负担，后续线路建设资本金和全部线路还本付息、运行补助，由市、区两级财政根据线路里程数、常住人口比重、经济发展水平等原因分担。有设置轨道交通发展专题资金，由市、区两级按百分比负担建设资本金、银团融资还本付息、轨道交通运行补助。有经过发行中期票据、企业债券等进行融资。苏州在轨道交通1号线运行3年后，作为存量项目，经过PPP方法融资27亿元，实现债务有效置换。也有城市曾探索过土地融资，由政府专门发文将轨道交通站点周围一定数量土地控制性计划给轨道企业，用于经营开发，但因种种原因，未能实施。

（三）多种交通无缝对接。统筹综合客运枢纽建设，重视轨道交通和客运枢纽站无缝换乘。做好城市公交线路优化配套，在公交线路和站点设置上实现轨道交通和城市公交有效衔接。加紧城市外围P+R换乘停车场建设，实现自驾车和轨道交通对接。优化轨道交通线网，做好和航空港、高速铁路、城际铁路站点接驳口预留计划。

（四）同时进行资源开发。计划线网时，同时做好沿线土地利用控制性具体计划，预防无序开发，确保轨道交通建设和运行安全。站点设计时，选择有开发价值停车场、车辆段和车站，同时做好地下、地面、地上空间物业开发计划和城市设计，实现计划、设计、建设一体化。有部分城市因为在车辆段物业开发时没有进行一体化设计，不得不在施工时重新设计，造成工期较长时间延误，造成人财物和时间上浪费。

（五）多措并举引储人才。制订务实管用人才战略，有计划、有步骤地公开招引轨道交通建设领军人才、关键人才。经过“订单委培”、自主培训等方法，大力培养轨道交通建设、综合管理、市场经营等方面人才，提前做好运行人才贮备。无锡轨道企业于20XX年设置了地铁教育培训中心，不仅自主培养3、4号线运行和管理人才，而且承接了北京、天津、重庆、合肥等地培训事项。

另外，外地在轨道交通建设过程中，还因对招投标、施工安全、协议签署等方面疏于严格管理，有些地方发生了重大安全事故和腐败问题，造成了恶劣社会影响，我们应引认为戒。

四、加紧本市轨道交通建设几点提议

（一）超前计划，互联互通，优化交通枢纽格局。《长江经济带发展计划纲要》将南通明确为关键区域性综合交通枢纽。城市轨道交通是综合交通枢纽关键组成部分，必需超前计划轨道交通和其它交通方法互联互通，将市内市外交通串联成网。一是和外部交通衔接。重视轨道交通和火车站、沪通铁路南通西站、长途汽车站、汽车客运东站等枢纽站便捷换乘。统筹站点设置，预留和兴东机场、北沿江高速铁路、沿海高速铁路、宁启铁路南通东站等接驳口。二是和市内交通衔接。优化公交线路和站点设置，协调轨道交通和城市公交运行时间，在现行公交卡上增加轨道交通票务功效。建设和医院、学校、政务中心、大型商场等直通接口，形成地上地下交通互补，方便市民出行。三是和其它交通方法衔接。在轨道交通沿线合适站点，计划P+R汽车换乘停车场、B+R自行车换乘停车场建设，实现自驾车、自行车和轨道交通对接，打通交通最终一公里。四是和交通枢纽站建设衔接。完善综合客运枢纽建设，在沪通铁路南通西站、宁启铁路南通东站、北沿江高铁南通站等枢纽站建设中，统筹计划轨道交通车站、公交换乘车站、公交回车场、长途汽车客运站、出租车停靠点、公共停车场等建设工作，努力争取实现无缝换乘或近距离接驳。五是和综合交通计划衔接。根据建设上海“北大门”要求，动态调整优化轨道交通线网，合理延伸轨道交通线路，增加站点，并探索地上、地下多个方法，如“云轨”“磁悬浮”等，超前做好对接上海轨道交通计划，充足发挥轨道交通缓解交通压力、引导城市对接上海、加紧扬子江城市群建设功效。

（二）以人为本，精心组织，保障市民交通出行。1、2号线一期工程全线车站均采取开挖式施工，将对市民工作和生活造成一定影响。相关部门在进行交通组织方面研究时，应坚持以人为本，科学计划，精心组织。一是重视宏观疏解。选择专业机构开展1、2号线一期工程施工期间交通疏解工作研究，抓住轨道交通建设契机，完善宏观路网，加紧推进跃龙路、啬园路等主次干道和支路拓宽改造工作，打通妨碍通行断头路，形成便捷外围替换路网，在宏观层面疏解交通压力。二是确保微观通行。以“保通行”为标准，抓紧做好轨道站点区域影响交通或市容市貌及违法建筑物拆除、道路拓宽、地下管线迁改、绿化迁移等工作。施工前，由轨道企业牵头，公安、交通、计划、城管等部门和施工单位紧密协作，开展站点周围交通导改研究，科学制订施工工序，细化导改方案，经市政府同意后，向全社会公告。在工农路等条件许可路段，尽可能确保双向6+2（6条机动车道+2条非机动车道）通行；在通常道路，尽可能确保双向4+2车道通行；在道路狭窄路段，可借用周围小区、单位等道路临时通行。对人流量尤其集中学校、医院、政务中心和景区等周围路段，应提前安排好替换道路，缓解高峰时段交通拥堵。对可能断路和平桥等路段，研究建设替换机动车道路或架设人行天桥。施工期间，经过在周围路口张贴施工提醒、道路导改绕行图，在微信公众号、电视台、交通广播电台播报交通信息等方法进行交通调度，提醒公众绕行。施工单位可参考无锡“三八”标准（施工便道一侧3米，另一侧8米），尽可能降低施工占道，让路于民。交通导改现场，可充足发挥交通志愿者作用，合理增加警力，加强关键节点交通引导和秩序维护。尤其是要做好因施工造成交通信号灯断电时交通指挥工作，加紧通行速度，保障通行安全。三是提倡绿色出行。结合市民出行需求，调整公交线路和站点设置，加密公交车次，激励公交出行。可经过拓宽临时性非机动车道等方法完善慢行系统，科学布局公共自行车停放点，激励绿色出行。还可经过单双日限行、设置单行道、特定路段外地车辆禁行（限行）等方法，降低或分流车辆，缓解交通压力。

（三）政府主导，完善机制，拓展资金筹措渠道。轨道交通建设是一项关键公益性民生工程，社会效益好，本身直接经济效益不高，必需充足发挥政府在资金投入方面主导作用。据了解，本市已初步明确由区级政府负担沿线征地拆迁任务，并经过按15%百分比计提崇川区、港闸区和南通经济技术开发区、苏通科技产业园经营性用地出让金作为轨道交通建设资本金，经过银团贷款、争取上级专题拨款、发行地方政府专题债券、引入社会资本合作等方法，筹措轨道交通建设资金。因为土地出让金等收入取得通常滞后于工程建设资金支付需求，需要开展先期融资。可参考合肥“专业人做专业事”模式，轨道企业专门负责建设，由城建集团负责筹资。可借鉴苏州模式，设置轨道交通专题资金。一是建设资本金方面，由市财政负责筹措1、2号线建设资本金，后续线路建设资本金及全部银团贷款还本付息、运行补助，由市、区两级财政根据线路里程数、人口百分比等分担。沿线征地拆迁工作由所在区级政府负责。二是银团贷款方面，可由国开行等政策性银行牵头，选择资金实力强、含有轨道交通贷款经验商业银行组建银团贷款，争取优惠利率和较长贷款期限。三是专题基金方面，经过发行中期票据、轨道交通建设专题债券、项目收益债券、争取国开基金等方法融资。尝试经过参股、股权回购等方法，引入含有较强资金和技术实力、含有轨道交通运行经验社会资本，参与项目投资建设和运行管理，在缓解政府融资压力同时，提升建设运行管理效率、降低风险。

（四）统筹计划，整体开发，放大沿线资源效益。依据外地经验，轨道交通沿线土地等资源要统筹计划，整体开发。一是同时计划，整体布局。在线网和站点计划设计时，对车辆段、停车场、站点周围土地及可用作城市公共停车和商业服务功效地下空间等，同时开展城市设计，提出控制要求，明确用地性质、开发强度等指标，优化轨道交通商业综合开公布局，同时对各站口开展文化创意策划，实现隶属资源和衍生资源效益最优化。如，在建设和平桥站时，可同时考虑环西文化广场地下空间开发等，形成地铁生活圈或商务圈。二是同时设计，一体建设。停车场、车辆段等下部结构是上盖物业开发基础，必需同时进行站点设计、物业开发设计（比如职员宿舍或房地产户型结构等）、周围配套设施设计，充足挖掘可开发利用资源空间。停车场、地下空间、上盖物业项目基础建设要和轨道工程同时实施，预留好接口，为后续上盖物业开发、商业经营和客流导入发明条件。三是分层出让，收益返还。可借鉴合肥轨道交通1号线车辆段项目，无锡轨道交通1号线刘潭、雪浪坪项目，苏州轨道交通2号线骑河车辆段项目成功实施“土地一级半开发”和“建设用地使用权分层出让”模式，在轨道企业完成地下工程及上盖空间分层物业基础建设后，国土部门将土地重新收储，经过招拍挂方法，带设计方案，分层出让土地使用权，所得净收益全额返还轨道企业，作为轨道交通建设资金和运行补助。四是借助外力，降低风险。轨道企业在计划确定轨道交通用地范围及其空间内进行综合开发时，应引入优质开发商、投资商、运行商，共同投资、合作开发，借助外力提升轨道交通上盖物业开发效益。五是因地制宜，灵活利用。对沿线零星地块，可考虑建设临街商铺、自行车停放点等设施，实现零星地块利用最优化。

（五）未雨绸缪，引培并重，加紧运管队伍建设。目前，轨道交通建设和运行管理人才竞争日趋猛烈，必需实施人才先行战略，为轨道交通建设和发展提供有力保障。一是引进建设人才。在轨道交通建设起始阶段，科学编制人才需求计划，经过公开招聘、内部推荐等方法，着力引进轨道交通建设亟需领军型人才和关键人才，快速形成轨道交通建设和管理团体。二是贮备运行人员。据合肥、苏州、无锡等市经验，轨道交通每公里需各类运行人员45-50人。据此，仅1、2号线一期工程就需2700名以上运行人员。鉴于运行人员培养周期通常要3年，从开工建设起，就可经过当地高职院校定向培养，委托外地高校培养，和弟兄城市轨道企业联合培养。考虑运行队伍稳定，运行人员应以南通户籍人口和常住人口为主。三是建设多元化人才队伍。伴随轨道交通系统逐步完善，轨道交通业务必将多元化发展，需要轨道交通建设、市场经营、物业开发、综合管理等方面人才。应放眼长远，统筹计划，经过自主培养、外部引进、梯次使用等方法做好人才贮备。

（六）严格规范，精细管理，稳步推进建设施工。轨道交通建设是个庞大系统工程，情况复杂，矛盾多、要求高，在建设过程中，应该严格规范，综合考量，精细管理，稳步推进。一是突出安全生产。本市属于长江冲积平原，地质条件不理想，地下水丰富，施工难度大，流沙、塌陷等风险系数高。应聘用含有处理流沙安全问题方面教授，组成技术咨询团，在开展设计、施工、监理招标和施工建设、验收评定时进行把关。在招投标文件中，设定质量技术门槛，对参与招投标单位明确提出预防和处理这类问题技术要求。对监理单位也要有处理这类问题明确技术监管要求。对中标设计、施工和监理单位全部要有一定制约方法。在市级层面制订应对恶劣情况安全生产应急预案，由施工单位制订具体安全生产应急预案，组建安全抢险队伍，由轨道企业常备安全抢险物资，充足做好思想、组织和物资等方面准备，并不定时地开展应急演练，确保第一时间“叫得应、拉得出、处理适当”。二是强化质量为本。完善招投标机制，具体编制标书，加强招投标参与单位质量信誉调查和中标后产品质量监管，杜绝类似西安地铁3号线奥凯问题电缆事件等发生。可借鉴合肥经验，在城镇建设局成立专门轨道交通工程质量安全监督站，聘用专业人员，加强质量监督，真正做到百年大计、质量优先。可发挥市律师协会和政协委员中律师作用，组建律师咨询团，在协议签署前帮助把关。充足发挥纪检、监察、检察、审计部门作用，加强项目监管、资金审计、协议审核等，防范因廉政风险带来质量风险，把本市轨道交通工程打造成民生民心工程、优质市政工程、廉政示范工程。三是确保地上建(构)筑物安全。限于现在工程技术水平，车站基坑施工、隧道盾构下穿地上建(构)筑物时存在造成地上建(构)筑物开裂、沉降可能。据了解，本市轨道交通1号线28个站点深基坑施工全部属于危险系数较大工程，部分线路还要下穿地上建(构)筑物，如处理不妥，则可能对周围建(构)筑物产生不利影响。所以，对于含有拆改条件地上建(构)筑物应尽可能给予拆改；对业主同意置换尽可能给予置换；对不含有拆改条件、业主又不一样意置换，应尽可能采取避开桩基、连续均速盾构经过、注浆加固、桩基托换等可靠技术方法，保障地上建(构)筑物安全。四是有序迁移管线。充足利用轨道交通建设时机，同时考虑对地下管线进行统筹管理和改造，并开展地下综合管廊建设。轨道企业及施工单位应在施工前探明施工区域地下管线设施，协同给排水、排污、供电、供热、供气、通讯、广播电视、交通指示灯等管线所属单位，共同制订管线迁移方案，和轨道交通一体设计和施工。尤其是水电气管线迁移，应尽可能选择在使用低谷期，并提前公布公告。对未能迁移地下管线，应进行安全交底，文明施工，以防施工中损坏管线，引发燃气泄漏等危害。五是重视文物保护。鉴于濠河区域曾发掘出宋代瓮城遗址情况，轨道交通建设中，应高度重视文物保护。文物保护部门应提前做好全方面细致探测工作，施工单位应会同文物保护部门制订好施工预案和文物保护预案，施工中对可能存在古文物、古遗址区域应尽到注意义务，最大程度地保留城市历史记忆。六是严控渣土处理。各区应提前计划渣土堆放场地，可考虑景观建设或用于其它工程建设。在选择渣土堆放场地时，应考虑和施工场地距离，以降低运输成本，而且不妨碍居民生产和生活，不影响城市环境综合治理和美观，不污染周围土壤和水环境。应经过招投标确定运输单位，由轨道企业、施工单位协同城管部门明确运输时间和路线，尽可能避开市民出行高峰时段和繁忙路段，宜选择夜间出土并运输。可借鉴无锡经验，全部渣土运输车加装定位系统，以防随意倾倒。运输中，对不一样类型渣土，尤其是泥浆土，应采取切实有效方法，预防滴漏撒。施工现场应采取适时喷淋、车辆冲洗、场地覆盖、路面清洁等方法，做好工地及周围区域降尘减污工作。七是优化濠河旅游线路。据了解，1号线和2号线将在环西文化广场站进行换乘，该站施工可能会在和平桥区域围井阻断濠河水道，且施工工期较长，一定程度上会给濠河旅游业发展带来不利影响。提议景区协同建设、计划部门提前计划，整合现有旅游资源，开辟新旅游线路，努力争取将不利影响降至最低。八是推进项目延伸。抓住轨道交通加紧建设契机，有计划、相关键地开展招商引资工作，主动引导当地设计、施工、监理及设施设备生产装配等相关企业参与城市轨道交通建设，大力培育和壮大轨道交通产业集群，使轨道交通资源平台和城市区域发展、产业发展相连接，充足发挥轨道交通资源价值，推进轨道交通经济多元化发展。

（七）深入宣传，加强引导，营造良好建设环境。轨道交通建设事关千家万户，应有计划、有步骤地开展宣传引导工作，最大程度地争取公众了解和支持。一是把握宣传态势。经过多年来宣传，广大市民对城市轨道交通建设已形成共识，普遍认识到发展轨道交通有利于缓解交通拥堵、提升生活品质。目前，社会各方面期盼轨道交通早开工、早建成、早受益，相关部门应乘势而上，开展相关键、有针对性宣传引导，提升宣传成效。二是明确宣传关键。伴随轨道交通立即开工建设，怎样处理全局利益和部门利益、个人利益关系，将变得更为直接、更为具体、更为迫切。现阶段，应在做好轨道交通相关科普知识宣传同时，针对群众关心轨道交通建设可能带来工作和生活上不便、环境影响、地上建(构)筑物安全等问题，宣传好市委、市政府和相关部门为妥善处理这些问题准备采取举措，做到家喻户晓、人人皆知，以消除群众顾虑。让群众充足感受到市委、市政府为民之心，了解支持市委、市政府便民之策，充足认识到轨道交通建设是一项“阵痛在目前、便利在长久”民生工程、民享工程。在处理轨道下穿居民小区、经营受到影响商铺、沿线违法建筑拆除等矛盾和问题时，可借鉴苏州等地经验，制订有效措施，经过深入细致宣传发动和思想工作，引导广大群众服从大局、克服困难、齐心协力、共同推进。三是搞好宣传策划。宣传部门应依据不一样阶段宣传关键，制订宣传方案，经过网络、电视、广播、报纸、公益广告、小区宣传栏、走村入户、发放便民手册等多个方法，开展生动、便捷、灵活、广覆盖宣传引导工作，充足调动广大市民热情和激情。可选择全力关心和支持轨道交通建设经典，进行深度宣传，经过楷模示范引领，增加推力，降低阻力。四是营造社会气氛。轨道办应在市委、市政府领导下，做好统筹协调工作。市、区、街道和各相关部门和单位，应结合各自职能做好细致入微思想工作。党委应把工作做到每个支部，支部做到每个党员，小区做到每个家庭，机关做到每个工作人员，企业做到每个职员，将可能出现不利原因和矛盾化解在初始阶段，在全社会形成支持轨道交通建设浓厚气氛。

市委常委会讨论情况（20XX年5月18日早晨）

朱 晋：政协调研汇报很好，政协对这项工作很重视，经过内部了解情况，外地深入学习考察，取得了详实资料，对部分关键关键问题，全部进行了深入研究，既全方面，又关键突出。既对整个工程中各方面问题，作了比较深得研究，又带回了外地能够借鉴经验和应该吸收教训，提出了很有针对性意见提议。

韩 方：这个调研汇报确实很好，市领导和相关部门全部要重视。政协围绕市委市政府中心工作开展调研，供市委市政府决议参考这种方法很好，提议以后凡有重大项目或课题，全部要采取这种形式，真正做到“三在先、三在前”。

庄中秋：政协调研汇报质量很高，围绕我们南通高质量高标准地搞好地铁建设提出了很好意见提议。但现在还只是政协调研汇报，下面要第一时间把它转化为市委市政府决议布署，把好意见提议转变为我们工作方案。

张兆江：这个汇报确实能对地铁建设发挥关键推进作用，所提意见提议很有针对性，切实可行。从这个汇报能够看出，老百姓对地铁关注度很高，因为周期长、工作面广、战线也拉得长，对老百姓生产生活产生影响是肯定。做好宣传工作确实很有必需，以争取群众了解和支持。

韩立明：这个汇报写得很好。市政协这次选择了地铁这个重大题材，调研很深入，内容很实在、很详实，基础涵盖了地铁建设方方面面，对政府工作帮助很大。确实，就地铁建设来说，是大家很关注，要经得起历史检验系统工作。

陆志鹏：政协这个汇报选题确实很好，选得很准，既是市委市政府目前关键推进一项工作，也是社会老百姓高度关注一项工作。这项工作，从长远来讲，对南通城市发展是有益，但目前也确实会给群众生产生活带来很多不便，这是一对矛盾。

政协主动发挥作用，在这个时候提交这么一份调研汇报，对深入统一干部群众思想，提升社会各方参与度、支持度，应该说是很有好处。

电台、电视台、报纸要关键宣传政协这份汇报，尤其是期望老百姓能了解、支持目前会给她们带来不便这项工作，要注意做好宣传。

本汇报选题好、选得准、内容很实。下一步：

1.要制订完整地铁工作方案；

2.要抓紧做好初步设计和招标工作；

3.要抓紧推进征地拆迁工作；

4.要立即实现以前期准备阶段到施工组织阶段转变。