农村公共产品供给新规制度现状形成机理与目标模式选择
时间：2020-09-17 16:21:02 来源：勤学考试网 本文已影响 人 
农村公共产品供给制度：现实状况、形成机理和目标模式选择
官永彬
（重庆师范大学旅游学院，重庆 沙坪坝 400047）
摘要：长久以来，中国农村公共产品供给制度忽略广大农户对农村公共产品需求偏好，从而引致农村公共产品供求机制失衡，而要实现农村公共产品最优供给，必需把农民需求偏好作为农村公共产品供给函数内生变量，现实最好目标模式就是针对不一样类型农村公共产品提出和之相配套四种模式：政府供给型、政府和私人混合供给型、民间组织供给型和私人供给型，逐步建立起政府、民间组织、私人等多渠道、多形式、多层次多元化供给格局。
关键词：公共产品 农村公共产品 最优供给
The Supply System of Rural Public Goods: Current Situation, Reason and Goal Mode Choice Guan Yong –bin
(College of Travel, Chongqing Normal University, Chongqing 400047,China)
Abstract: For a long time, the supply system of rural public goods has ignored the demands of numerous peasants for rural public goods, breaking the balance of supply and demand of the rural public goods. In order to achieve balanced supply of rural public goods, we should regard the demands of peasants as endogenous variable of supply function of rural public goods .The optimal goal mode is to provide different supply types according to the variety of rural public goods: by government, by government and individual, by non-government organization or by individual, and set up a supply pattern of multiple channels, forms, and levels by the government, non-government organization, individual , etc.
Key words: public goods; rural public goods; optimal supply
农村公共产品供给：现实状况分析
农业是自然再生产和经济再生产相交织产业，面临着资源和市场双重约束，其天生弱质性决定了和农村公共产品高度依靠性，这种联络伴随家庭承包责任制确立以来得到不停强化。不过，因为农村公共产品供给制度改革滞后，其存在制度缺点日益突出，结果造成供求机制失衡。
1.1 从农户需求层面分析：农村公共产品有效供给不足
建国以来，农业基础建设投资占全社会基建投资比重一直偏低，1994年达成历史最低点2.5%，尽管多年来投资比重有所上升，20XX年达成7.3%，高于“九五”和“八五”期间5.6%和3%，不过远低于“二五”时期11.3%（见表一）。财政支农方面，改革开放以来，国家财政用于农业支出绝对量在不停增加，从1978年150.7亿元增加到20XX年1456.7亿元，但财政农业支出占整个财政支出比重在总体上却是下降，1978年这一比重为13.4%，20XX年降低到7.7%，下降近5.7个百分点（见表二）。能源、交通、通讯方面，现在全国83%村不能饮用自来水，13%村不通公路，53%村不通电话，农村用电电压不稳、电价偏高，平均是城镇电费2倍以上。科、教、文、卫方面，因为科技投入不足，农业科技队伍不稳定和失散流失问题尤为严重，在全国乡级推广站“断奶”有1.9万个，占全国已建立乡推广站40%，这一情况是多年来毕业到农村本科生和硕士已流失30%~40%；1993年，农村卫生费用占全国卫生总费用34.9%，1998年为24.9%，5年下降了10个百分点；农民文化素质低,在农村仍有10%文盲半文盲和35%小学文化程度人口,初中及初汉字化程度以下百分比占80%以上；农村大部分人口末享受社会保障，1991年享受社会保障农村人数占农村劳动者比重仅为2.2%，而同期城镇享受社会保障人数占城镇劳动者比重高达90.9%。另外，农村生态环境恶化快速，关键表现为：水土流失，土地沙化,水资源匮乏，旱涝灾难频繁，环境污染严重等。
表一：建国以来农业基础建设投资占全社会基础建设投资比重
时期
比重（%）
“一五”时期
7.1
“二五”时期
11.3
“三五“时期
10.7
“四五”时期
9.8
“五五”时期
10.5
“六五”时期
5
“七五”时期
3.3
1994年
2.5
“八五”时期
3
“九五”时期
5.6
“十五”时期
20XX年
6.8
20XX年
7.3
资料起源：《中国农村统计年鉴，（20XX）》，中国统计出版社，20XX
表二：国家财政用于农业支出 单位：亿元
年份
农业支出（亿元）
农业支出占财政支出比重（%）
1978
150.7
13.4
1980
150.0
12.2
1985
153.6
7.7
1990
307.8
10.0
1991
347.6
10.3
1992
376.0
10.0
1993
440.5
9.5
1994
533.0
9.2
1995
574.9
8.3
1996
700.4
8.8
1997
766.4
8.3
1998
1154.8
10.7
1999
1085.8
8.2
20XX
1231.5
7.8
20XX
1456.7
7.7
资料起源：《中国农村统计年鉴，（20XX）》，中国统计出版社，20XX
注：农业支出关键包含支援农村生产支出和各项农业事业费、基础建设支出、科技三项费用、和其它支出
1.2 从政府供给层面分析：农村公共产品无效供给膨胀
农村基层政府受内部性（公共机构尤其是政府部门及其官员追求本身组织目标或本身利益，而非公共利益或社会福利）影响，其公共产品供给函数把农民需求偏好作为外生变量而不予考虑，造成农村公共产品政府供给低效率。
（1）在科学政绩考评体系还未建立情况下,“政绩工程”对于农村基层政府含有较强激励功效，从而忽略地方财力和农民承受能力，强制性推进建设所谓“形象工程”、“面子工程”和完成各项达标升级活动，结果以摊派、集资形式转嫁到农民身上，造成农民负担加重。
（2）为了实现农村公共产品强制性供给，肯定需要对应公共组织机构供给，即政府机构也属于公共产品一个，从而造成政府机构臃肿，人员繁多，人浮于事，首先消耗了大量公共资源去维系机构运转；其次办事效率极低，难以满足农民对于公共服务需求。
（3）因为政府决议失误或受经济利益驱动造成其提供公共产品损害农民利益。基层政府在提供一些公共产品时，长官意志太浓，未经科学决议就盲目上马，尽管有时出于推进地方经济发展、实现脱贫致富良好动机，但结果非但没使农民收益增加反而受损，更严重是，政府领导经济利益动机膨胀，造成了大量“豆腐渣”工程。另外，部分政府部门为了寻求本部门利益，在向农民提供种子、化肥时，以次充好，坑害农民利益。
2 农村公共产品供给：形成机理分析
2.1 城镇割离、城市偏好非均衡发展战略
长久以来，中国实施是城镇割离、城市偏好非均衡发展战略，以工农产品“剪刀差”形式大量提取农业剩下发展城市工业。受此战略影响，在公共产品供给上是以城市为导向，而且农村公共产品供给不列入国家财政支出范围，显然城市居民和农民享受着不一样国民待遇，最终使城镇差距越来越大，形成了深重二元经济结构。农村公共产品供给不足，减弱了农业、农村经济发展后劲，影响了农民收入水平提升和农村全方面小康实现。
2.2 农村公共产品供给决议机制“自上而下”性
目前中国农村公共产品供给决议机制沿袭了人民公社时期政府强制性供给特征，带有很浓计划经济色彩，即农村公共产品供给是经过“自上而下”行政命令方法推进。在农村公共产品供给决议时，基层政府目标函数关键是追求公共机构（或部门）、领导者效用最大化，从而以多种政策要求、下达指令、指标等形式决定公共品供给规模、结构和程序；和此相对应，农村小区农户目标函数关键是为了改善本身生产生活条件，提升自己收入。为此，基层政府和农户利益目标偏差，决定了各级政府农村公共产品供给函数视农户需求偏好为外生变量，最终引发了农村公共产品供给和需求错位，造成结构失调。
2.3 缺乏健全农村基层民主制度
农村公共产品供给决议机制“自上而下”性根源在于农村基层民主制度缺损，农户缺乏有效需求表示机制，只能被动接收由外部力量所决定农村公共产品供给安排。首先，村民自治是中国农村村民依法自主地管理本村经济和社会事务基层民主制度，是伴伴随农村经济体制改革进程而出现村民自治管理模式，实践中，村民自治组织却饰演了乡（镇）政府实施机构，含有“准政府”功效，无权抵制乡（镇）政府强制安排各项达标、升级活动，使农户对小区公共产品需求意愿难以表示；其次，乡（镇）人民代表大会形同虚设，对基层政府行为缺乏有效监督，使基层政府未经乡（镇）人大会同意，就能够私自动用公共资源，提供部分表现政府部门、领导者利益而没有反应小区农户需求公共产品。
2.4 农村公共产品供给主体单一
在农村公共产品供给领域，各级政府实施了严格规制，造成该领域高度垄断，使政府成为农村公共产品单一供给主体，尽管民间组织、私人拥有资本、技术、信息等优势资源，却受政府政策和产权界定影响，难以大规模进入农村公共产品供给领域，客观上抑制了农村公共产品有效供给。政府作为当然供给主体，受公共财力约束、利益目标影响，其提供公共产品数量有限，质量不高，难以满足农户对公共产品多样性、高质量要求。
2.5 基层政府财权和事权不对称
农村税费改革以后，中央和地方政府实施财政包干，分灶吃饭，但在农村公共产品供给责任划分上不尽合理，原来应该由中央政府提供公共品（如基础教育、计划生育、民兵训练等）却交给了地方政府，而完成此事权关键资金起源是乡镇财政收入，其关键由农业税组成，受目前农业发展不景气大环境影响，农业税增加缓慢，结果造成基层政府财权和事权严重不对称，乡（镇）政府在事权无法转移前提下，经过向农民集资、摊派等手段敛取不合理收入以应对不合理事权，将是一个肯定选择。
3 农村公共产品供给制度创新目标模式选择
众所周知，社会经济物品关键分为两大类：公共产品和私人产品。而公共产品依据其特征又可分为纯粹公共产品和准公共产品，纯粹公共产品通常含有以下两个基础特征：其一是非排她性（Non-Excludability）;其二是非竞争性（Non-Rivalness）。全部介于纯公共产品和纯私人产品之间产品称为准公共产品（quasi-public goods），只是含有不一样程度公共性（publicness）。所以，利用公共产品理论和公共产品最优供给模型，并结合中国具体国情，农村公共产品供给制度创新目标模式选择关键有以下多个类型。
3.1 农村纯粹公共产品，因为其受益范围并局限于农村区域，外部性大，所以采取中央政府供给型模式
对于农村基础教育、卫生防疫、计划生育、社会保障、环境保护、大型骨干水利工程、农业基础科学研究、全国性农业病虫害防治等，因为其受益范围并局限于农村区域，外部性大，属于纯粹公共产品范围，适合于中央政府公共提供。同时，目前中国城市工业已经含有自我发展、自我积累能力，工业反哺农业时机已经成熟，中央政府应该加大对农业投入力度，把农村含有全国性质公共产品列入国家公共财政支出范围，统筹城镇发展。
3.2 农村准公共产品，依据其受益范围和排她成本大小，能够采取基层政府和私人混合供给型、民间供给型和私人供给型等三种模式
3.2.1 政府和私人混合供给型
收益不外溢当地域但排她成本较高农村准共产品，如中型水利工程、乡村道路、农村电力、通讯、农业科技教育和推广、市场开发及提供市场信息等，受地方政府决议目标和公共财力制约，纯粹由政府供给难以顾及农户需求偏好，从而形成供给不足和供给过剩并存局面；相反，纯粹由农户私人供给因为组织成本和排她成本较高而难以实现有效供给，所以最好模式是采取政府和私人混合供给。其资金筹措方法实施基层政府补助和按要求百分比缴纳农业税相结合，以处理这类公共产品供给资金不足问题。在实际运作中，需要完善农村基层民主制度，发挥村民委员会和乡（镇）人大会作用，建立农户需求表示机制，对于供给什么公共产品、和供给规模、结构全部由农户民主决定，而非基层政府意志所决定。
3.2.2 民间组织供给型
民间组织供给是农村小区内个人或一群人在响应赢利机会（降低市场风险、取得技术、市场信息等）自发提倡、组织起来对公共产品供给类型，这种公共产品含有俱乐部物品性质，如专业合作社、农业协会、农产品加工和流通、信息指导和技术服务等。民间组织作为供给主体，公共产品供给由农户自主决议，决议出台充足考虑了农户需求偏好，不含有强制性，而且成本由俱乐部组员共同负担，并经过公共产品服务收益收回，实现外部收益内部化，提升了供给效率。
3.2.3 私人供给型
在经济发展水平很好地域，伴随农民收入增加，已经出现了农村公共产品私人产品化现象，如小区小型水利设施、农用固定资产等，完全由小区有经济实力大户提供，其目标一是为了自己消费需要；二是经过向其它农户收取服务费以回收成本。作为政府来讲，应该主动引导、激励含有经济实力大户提供农村公共产品，并明确界定产权，维护供给者利益，同时在考虑消费者实际承受能力前提下对私人供给产品价格进行合理确定，做到既要兼顾效率，又要确保公平。
4 结论
长久以来，中国忽略广大农户对农村公共产品强烈需求，实施城市偏好非均衡发展战略，和基层政府超经济权利所引发强制性供给肯定引致农村公共产品供求机制失衡，而要实现农村公共产品最优供给，必需把农民需求偏好作为农村公共产品供给函数内生变量，现实最好目标模式就是依据不一样类型农村公共产品提出和之相配套四种模式：政府供给型、政府和私人混合供给型、民间组织供给型和私人供给型，逐步建立起政府、民间组织、私人等多渠道、多形式、多层次多元化供给格局。
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