发改规划哈尔滨市城乡经济社会一体化“十二五”发展规划纲要（完整）

哈尔滨市城乡经济社会一体化“十二五”发展规划纲要为深入贯彻落实科学发展观，助推市委、市政府确定的“北跃、南拓、中兴、强县”发展战略深入实施，加快实现城乡经济、社会协调发展、共同繁荣，依据哈政办发〔20下面是小编为大家整理的发改规划哈尔滨市城乡经济社会一体化“十二五”发展规划纲要（完整）,供大家参考。

哈尔滨市城乡经济社会一体化“十二五”

发展规划纲要

为深入贯彻落实科学发展观，助推市委、市政府确定的“北跃、南拓、中兴、强县”发展战略深入实施，加快实现城乡经济、社会协调发展、共同繁荣，依据哈政办发〔2010〕6号文件《关于统筹城乡发展加快形成城乡经济社会发展一体化新格局的若干意见》精神，特制定本规划。

一、规划背景和现实基础

（一）规划背景

城乡一体化是在经济、社会、环境效益统一的前提下，使整个城乡经济社会持续、稳定、协调发展，实现共同繁荣。在这一过程中，处于主导地位的是城市，主要推动力量是工业化、农业现代化和城镇化，发展建设、发生重大改变的重点是乡村，最终使经济社会形态从传统与现代并存的“二元结构”转变为现代部门主导、现代文明普及的“一元结构”。

为加快推进城乡一体化，党的十七届三中全会《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出：“我国总体上已进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期”。确定要把着力构建新型工农、城乡关系作为加快推进现代化的重大战略，尽快在城乡规划、产业布局、基础设施建设、公共服务一体化等方面取得突破，促进公共资源在城乡之间均衡配置、生产要素在城乡之间自由流动，推动城乡经济社会发展融合。为贯彻落十七届三中全会的重大战略部署，市政府以哈政办发〔2010〕6号文件下发了《关于统筹城乡发展加快形成城乡经济社会发展一体化新格局的若干意见》，提出了全市城乡一体化工作的指导思想、基本原则、主要目标和任务。为做好《意见》具体落实工作，按照市政府的工作要求，决定编制哈尔滨市城乡经济社会“十二五”一体化发展规划纲要。

（二）发展基础

哈尔滨市地处中部地区资源型经济为主的内陆边疆省份，是国家重要的老工业基地和商品粮生产基地，大工业与大农业并举、大城市与大农村共存的经济社会二元结构特征显著。市域总面积53068平方公里，其中农村地区45982平方公里，占全市总面积的86.65%。全市设有193个乡镇，1879个行政村。2009年，全市总人口991.6万人，其中农业人口514.6万人，占全市总人口的51.9%。

1、城乡经济持续快速发展。“十一五”以来，全市经济连续保持两位数增长，2009年，全市地区生产总值达3258.1亿元，人均GDP超过4000美元。财政一般预算收入338.4亿元，其中地方财政一般预算收入193.4亿元，三次产业结构调整为12.8：37.7：49.5，非农产业比重达到87.2%。城市化率48.1%，城镇居民人均可支配收入15887元，农民人均纯收入6775.5元。

2、城乡社会事业的快速发展。积极推进城乡科技教育、卫生、文化体育均衡发展，2009年底，全部免除了农村义务教育阶段学杂费，全市九年义务教育入学率达到99.8%。卫生服务网络体系建设步伐不断加快，全市共有各类卫生机构（含农村卫生室）3576个。新型农村合作医疗参合率达到97.59% ，22.4万城市居民享受城市最低生活保障, 17万农村居民享受农村最低生活保障。城乡劳动就业服务体系不断完善，累计转移农村劳动力122.4万人，占劳动力总数50.8%。

3、进一步加大区划调整力度，为推进城乡一体化奠定了坚实的空间整合基础。市区面积扩大到7086平方公里；加快推进撤乡并镇、乡镇改街道办事处的行政区划调整，全市乡镇由2000年的264个减少为2009年的193个。通过区划调整，拓展、优化了主城区及全市城镇体系的发展空间，为把城乡作为一个有机的区域整体合理安排城镇建设、农田保护、产业聚集、村落分布等空间布局创造了条件。

（三）存在的主要问题

我市虽积极采取一系列措施努力缩小城乡差距、推动农村经济社会更好更快发展，但由于在推进工业化进程中采取农业支持工业、农村支持城市政策，我市对农村、农业投入严重不足，积累的城乡差距巨大，主要表现在：

一是农村经济发展相对滞后。2009年，农村人口占全市的比重为51.8%，但县域地区生产总值为903.3亿元，仅为全市的28.4%。县域工业基础薄弱，产业层次低，集聚资源的能力不强，县域工业增加值仅为全市的29%。县域财政一般预算收入占GDP的比重仅为2.8%。县及县以下实现消费品零售总额为185.2亿元，仅占全市的12.3%。农村居民收入比为2.35：1。大幅超过世界银行确定的1.5：1的合理范围。

二是对农业和农村发展投入不足，基础设施建设滞后。2009年，全市第一产业固定资产投资62.5亿元，仅占全市的3.3%。农村集体经济普遍薄弱，历史形成的乡村两级债务负担较重，县、乡两级承担了过多的事权，而缺乏相应财力支撑。由于长期以来农村基础设施投入不足，农村居民在生产生活环境、就业、教育、医疗、社会福利和社会保障等方面都与城市存在着较大差距。

三是小城镇发展进程缓慢，带动农村发展能力不强。市域城镇空间结构基本上属于“一极集中、周边分散”的摊饼式扩张，尚未形成主辅分明、轴线清晰、功能区集聚、组团式的优化格局，城镇体系具有“头重、脚轻、中空”结构特征，城市首位度高达14.2。作为城市体系基础的小城镇发育不良，“十一五”期间，全市城市化率提高不足一个百分点。缺少承上启下的中等规模城市，10个县（市）城关镇人口多在3-5万人，距次中等城市标准差距大，聚集产业和人口能力较弱，严重制约了全市城乡一体化发展进程。

四是管理体制不适应城乡一体化发展的需要。城乡之间在规划、土地、户籍、财政收支体制、行政管理体制等深层次体制性障碍突出。在户籍管理方面，仍然实行城乡二元户籍管理制度。在农村土地管理制度方面，农村土地要素使用效率低，土地流转机制不健全，与发达地区土地流转比例相差较大。公共资源在城乡之间均衡配置的财政体制仍有待进一步完善。

总体看，我市城乡一体化尚处于制约因素较多，城市带动和乡村发动两端动力均相对不足的艰难推进阶段，严重制约着城乡的共同繁荣和协调发展。在“十二五”时期紧紧围绕“北跃、南拓、中兴、强县”战略，统筹规划城乡一体化战略格局，有效整合城乡一体化多元动力，重点突破城乡一体化关键环节，对于推动全市经济社会好发展、快发展、大发展，加速实现建设现代大都市目标意义重大。

二、发展思路和目标

（一）指导思想

以科学发展观为指导，以助推“北跃、南拓、中兴、强县”发展战略实施为核心，以现代农业为基础，以工业化、城镇化为路径，以推进统筹城乡综合配套改革为动力，以推进工业向园区集中、土地向规模经营集中、农民向城镇（中心村）集中为重点，加快农业现代化、农村工业化、城镇化、城乡基本公共服务均等化进程，在全省率先形成城乡经济社会发展一体化新格局。

（二）基本原则

――加强城乡统筹，促进城乡融合。以科学发展观为指导，在规划、产业发展、基础设施建设、劳动就业、社会管理、公共服务等方面加强城乡统筹，促进社会成员在城乡之间自由流动、生产要素在城乡之间优化组合、公共资源在城乡之间均衡配置，形成城乡互为依托、相互融合、同步建设、协调发展的新格局。

――深化改革，扩大开放。深化城乡经济、政治、文化、社会体制改革、以政府公共管理和服务为重点加快制度创新，建立健全以工促农、以城带乡的管理机制和政策体系。进一步扩大城乡全方位、多层次、宽领域的对内对外开放，强化市场调节、社会协调和政府引导，充分发挥比较优势，切实强化招商引资，积极引进一批带动农村地区经济社会发展的大项目。

――统一城乡规划，完善规划体系。建立和完善城乡之间的经济社会发展规划、城乡建设规划、土地利用规划三大类规划相互对接、紧密契合的规划体制。统筹城乡各级各类规划编制，推动发展规划、空间利用规划及各基本领域专项规划向小城镇和农村延伸。

――强化政府推动，完善市场机制。坚持工业反哺农业、城市支持农村和“多予少取放活”的方针，扩大公共财政覆盖农村范围，建立健全促进城乡共同发展的政府投入机制。充分发挥市场机制在城乡建设中的作用，运用市场机制开发资源、集聚资金，形成多渠道、多元化投入城乡一体化建设的新格局。

――坚持以人为本，促进社会和谐。着力解决好群众最关心、最直接、最现实的利益问题，促进公共设施向农村延伸、公共服务向农民覆盖、现代文明向农村传播，使广大农民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，让广大农民共享改革发展成果。

――坚持资源节约和环境保护，促进经济发展方式加快转变。大力发展生态经济、循环经济、低碳经济，加大对农村地区的节能环保投入，推广节能减排技术，加强农村工业、生活污染和农业面源污染防治，改善城乡人居环境，实现经济社会发展与人口资源环境相协调。

（三）发展目标

“十二五”时期，全市农业现代化、农村工业化、城镇化进城显著加快，户籍管理、劳动就业、社会保障、农村土地利用、农村综合体制改革等取得突破，基本建立起城乡一体化的规划体系、产业体系、基础设施体系、市场体系、公共服务体系和社会管理体系，城乡基本公共服务均等化取得实质性进展。到“十二五”期末，松北区、平房区率先建成“城中有田、田中有镇”的新型田园城市，成为全市城乡一体化示范区；道里区、道外区、南岗区、香坊区、阿城区、呼兰区等市区近郊基本实现城乡一体化。

——全市地区生产总值达到7400亿元；

——城市化率力争达到55%；

——农村居民人均纯收入达到15000元左右，城乡居民收入比缩小为2.26：1；

——财政支农支出占财政支出比重提高到15%；

——非农就业人口比重提高到70%；

——全市县及县以下社会消费品零售额年递增15%左右；县及县以下消费品连锁经营比重达到40%。

——农村新型合作医疗参合率达到100%；

——城镇居民恩格尔系数0.33，农村居民恩格尔系数0.38,差距缩小到0.05；

——农村居民人均居住面积达到27平方米。

三、主要任务

（一）建立城乡一体化的规划体系

突出“全市域一盘棋”规划理念，推进各级各类规划实现市域全覆盖。

1、科学构建规划体系

以市域国土资源合理开发和可持续利用为基点，以市域工业化、城镇化、生态化为取向，以建设市域城乡高度一体化的现代大都市为目标，统筹制定和完善国民经济和社会发展、城乡建设、土地利用、生态环境保护等规划，形成有机一体的市域城乡一体化“大规划”体系。

2、完善“点”、“圈”、“带”结合的空间布局

依据市域主体功能区规划，突破城乡界限和行政区划，统筹规划产业聚集区和城乡居住区的空间布局、规模能级和功能结构。合理安排城镇建设、村落分布、基础设施网络、产业聚集、农田保护、生态涵养等功能节点、轴线、区片的空间布局。深入实施“北跃、南拓、中兴、强县”战略，加速主城区新区拓展、老区更新、格局再造、功能升级，到2015年建成“北国水城、工业大城、科技新城、文化名城、商贸都城”基本框架，形成全市新型工业化、新型城市化和城乡一体化的强力核心增长极。

围绕把哈尔滨建设成为现代化大都市的奋斗目标，以中心城区为核心，构建哈尔滨都市圈。重点推动主城区拓展圈、近郊圈城乡一体化。呼兰、阿城、双城、五常、宾县和巴彦等近郊区县（市）要围绕对接主城区、打造都市圈的发展主线，加速建设中等规模卫星城市，规划建设各具特色功能的小城镇，加快乡村非农产业聚集区和都市型农业示范区建设，加强以主城区为中心向都市圈辐射的交通通信、水电气热、生态环保等基础设施网络建设，到2015年，形成以主城区为中心的“一小时经济圈”和“一小时生活圈”的基础架构。有序推进远郊圈城乡一体化。尚志、方正、依兰、木兰、通河和延寿等远郊县（市）在主动对接主城区及近郊圈辐射带动的同时，要围绕重点开发、错位竞争的发展主线，注重发挥自身区域、资源的特色和比较优势，集中推动县（市）城关镇和重点小城镇建设，依托重点城镇发展产业聚集区，着力培育壮大区域优势特色突出的主导产业，大力发展现代农业，加强农业产业化和社会主义新农村建设。到2015年，形成具有承上启下传导带动作用的县域城镇体系和主导产业体系。

在坚持市域城乡一体化“圈层拓展、梯度推进”空间策略的同时，实施沿贯通市域交通干线重点布局城镇和产业聚集区的“轴向贯通、带状集结”空间策略。积极参与省重点规划的哈大齐工业走廊、哈牡绥东出口加工经济带建设，大力推进江北科技创新城、哈南工业新城、哈东新城以及松北、呼兰、阿城、尚志等区县（市）的重点城镇和产业聚集区建设，进一步强化哈尔滨在全省生产力布局主轴线上的核心节点、骨干区段的地位和作用。依托松花江干流和铁路、公路交通干线，加强重点城镇和产业聚集区建设，形成4条贯通不同发展圈层的“城镇—产业”集结带，即沿松花江及同三、哈肇公路“城镇—产业”集结带，沿滨绥、滨州铁路及公路“城镇—产业”集结带，沿京哈、滨北铁路及公路“城镇—产业” 集结带，沿哈五铁路及公路“城镇—产业”集结带。把市域工业化、城市化的“圈层联动”与“带状隆起”有机结合，全面强化我市城乡一体化的空间骨架。

3、加强重点小城镇规划建设

在近郊圈采取适当加密、力求网格化策略，支持呼兰区、阿城区、双城市、五常市、宾县和巴彦县打造产业集聚、优势互补、整体联动的主体功能区。在远郊圈采取突出重点、据点式开发策略，支持尚志市、依兰县、木兰县、通河县、方正县和延寿县注重发挥自身区域、资源的特色和比较优势，集中推动城关镇和重点小城镇建设。依托重点城镇规划发展产业聚集区，大力培育小城镇发展优势特色产业，加快建设一批带动能力较大、辐射力较强、各具特色的“工业强镇”、“商贸大镇”、“交通枢纽重镇”、“旅游名镇”、“文化古镇”，加快形成特色突出、设施良好、功能完备、环境优美的小城镇群体。

全面推进“百镇提档升级工程、二十镇试点引领工程和六镇示范样板工程”，加大对镇区道路、给排水、供电、集中供热、垃圾处理、污水处理等市政基础设施建设的支持力度。按照城乡一体化和建设新农村的要求，适时推进乡镇、村的区划调整，实施“撤乡并镇”、“并村”和“镇改街”、“村改居”，重点发展区域中心镇和中心村，鼓励农民向重点镇和中心村集中，使之成为连接城乡的节点和繁荣农村、服务农业、集聚农民的重要载体。积极推进以“三棚一草”改造为主要内容的城乡住房建设，改善城乡居民居住条件和人居环境。整合小城镇内部和外部发展动力，抓好垦区带动、林区带动、矿区带动、交通枢纽带动、重点旅游景区带动、产业园区带动、经济文化比较发达的乡村带动、县城和经济文化有一定基础的乡镇所在地带动等“八个带动”，加强合作共建。

4、深化规划体制改革

打破“城乡分治”规划体制，建立纵向到底、延伸基层村屯，横向到边、覆盖市域的“城乡一体”规划体制。健全城乡规划委员会制度，加大统筹城乡规划的力度。完善全市城乡规划管理体系，加强各县（市）城乡规划管理机构及其延伸到乡镇的工作体系建设。健全市域内规划选址分级管理制度和城乡规划备案制度，对市域重大基础设施和跨区域建设工程进行统一规划和管理，形成市域统筹规划布局重大基础设施、重大产业、公用事业和社会发展项目的城乡建设新格局，提高资源配置的效率和设施的共享度。加强规划编制和规划监督工作，健全市、区（县）、乡三级规划执法监督管理体制机制，建立城乡规划实施评价体系和村镇违建监督处罚制度。提高规划管理的科学化、民主化、法制化水平，加快形成“统一规划、属地管理、分级审查、强化监督”的城乡规划管理体制。

（二）打造城乡一体化产业发展新格局

加速县域工业化和农村产业化、现代化，壮大产业规模，提升产业结构，集中打造一批专业园区和现代农业基地，全面增强与市区互补联动、一体发展能力。到2015年，县域经济占全市的比重力争提高到35%左右。

1、推进新型工业化进程

把老工业基地调整改造和县域工业化有机结合，加快县域工业发展，到2015年，县域工业增加值占GDP比重提高到40%以上。围绕“北跃、南拓、中兴、强县”的发展战略，以开发区（工业园区）建设和培育特色产业集群为重点，加大工业项目建设和资源整合力度，实施骨干企业育成计划，做专做特园区经济。加强园区基础设施建设、招商引资工作，大力发展“飞地经济”，在推进产业集聚上注重产业水平和垂直整合，探索建立企业和项目在区、县（市）转移的利益协调和补偿机制，促进区域优势产业和资源向同质园区集聚，加快实现食品、医药、建材、机械制造、煤化工、高新技术等园区集群发展。依据相关县（市）各自的产业基础、资源优势和区位优势，依托省级工业园区，提升载体功能，承接市区产业转移，打造特色产业基地。双城市以双城经济开发区为载体，重点建设食品加工产业基地；尚志市以尚志经济开发区为载体，重点建设乳制品及饮料制造产业基地；依兰县以依兰经济开发区为载体，重点建设达连河煤化工产业基地。方正、通河县以方正经济开发区、通河工业园区为载体，重点发展稻米加工、林产品加工、石英硅矿产加工；延寿县以延寿工业园区为载体，重点发展亚麻纺织加工；巴彦县以兴隆工业园区为载体，重点发展农副产品加工；木兰县以奉贤工业园区为载体，重点发展大米深加工。

2、加快发展现代农业

充分发挥我市乡村地域广阔、农业资源丰富、生态种类多样、生态环境洁净的有利条件，加快发展高产、优质、高效、生态、安全的现代农业。

科学布局现代农业。中心城区的近郊区，重点发展高档苗木花卉产业和农业休闲观光园、城市景观农业园、高科技设施农业园、绿色蔬菜基地等。中部平原优质高效农业生产区，包括五常、双城、巴彦等地区，重点发展优质水稻、玉米、优质“两高”大豆、生态高效畜禽（重点是生猪和奶牛）、名特优新水产、使用菌等优势产业。西北部沿江无公害设施农业生产区，主要包括巴彦、木兰、通河、方正、依兰等地区，重点发展绿色有机水稻、优质无公害设施蔬菜产业、设施园艺花卉种苗、设施水产养殖等。东南部低山丘陵特色和生态农业区，包括阿城、尚志、延寿等地区，重点发展特色浆果林产业、中药材产业、优质家禽业、山区生态休闲农业。

加快构筑现代农业产业体系。以建设高标准粮田为重点加强农田基本建设和整治，到2015年，改造中低产田200万亩，建设规模连片高标准粮田250万亩。实施粮食产能提升工程，到2015年，全市粮食综合生产能力稳定在240亿斤以上。加快绿色、有机食品产业集聚区建设，打造有机米、有机奶、有机肉、有机菜和绿色食品生产基地。加大农产品注册商标、地理标志农产品申报和保护力度，培育有机、绿色农产品知名品牌。推进畜牧业规模化养殖，到2015年中等规模以上养殖小区达到1000个。把以食品为主的农产品精深加工作为农业产业化的主导方向，依托丰富的农产品资源优势，重点推进哈开发区、双城、宾县、呼兰农产品加工园区建设。按照生产园区化、经营公司化、体制合作化、体系产业化要求，重点建设产加销产业链条完备的稻米、大豆、玉米、乳品、生猪、肉牛、肉蛋鸡、蔬菜、食用菌、林木10大产业带。加大对农业产业化龙头企业的培养和扶持力度，到2015年国家和省、市级重点农业产业化龙头企业达到150家。

加强水利、电力通信、生态保护、防灾减灾等农业基础设施建设和管护。提高农业机械化、信息化、设施化、精准化等方面的物质技术装备水平。适应农业发展方式和经营制度的新变化，进一步健全和完善良种繁育、植保、畜禽防疫、农资供应等农业科技推广体系和各类产前、产中、产后专业化服务体系。推进农业科技进步和经营创新，提高农业土地产出率、资源利用率、劳动生产率，增强农业抗风险能力、市场竞争能力、可持续发展能力。深化农村产权制度改革，加快完成农村土地确权、登记、颁证，保障农民承包经营土地的合法权益，有序促进农村土地向农业生产大户、向农业股份合作社、向农业产业化生产基地流转。推进农业科技进步和创新，健全乡镇或区域性农业技术推广、动植物疫病防控、农产品质量监管等公共服务机构，逐步建立村级服务站点。加强农业标准化建设，建立健全农业标准和检测检验体系，确保农产品质量安全。

3、加快发展农村服务业

以推进服务业综合改革试点为契机，抓好农村服务业升级创新，着力培育城乡一体的商品市场和要素市场体系。推动县（市）政府驻地城镇和重点城镇完善生活服务业，拓展生产服务业，大力发展新兴服务业，尽快成为产业系列较完备，承接、传导、辐射功能较强的城乡一体服务业网络节点。消费品市场以提升主城区中心功能为引领，发展10 个县（市）商业中心体为基础，形成向众多行政村辐射的多层次、网络化市场体系。积极发展连锁超市、便利店，改造农村传统的集贸市场，建立和完善以小城镇、行政村为基础的农村日用消费品经营服务体系，为实现城乡消费品市场一体化奠定基础。

依托县域优势资源和生产资料集聚优势，大力发展生产资料市场，重点推进双城、巴彦、尚志等县（市）农业生产资料综合市场建设，形成以市级生产资料批发大市场为主导、以县级生产资料批发市场为纽带、以镇级生产资料市场为节点、以行政村级生产资料供应网点为补充的复合型生产资料市场体系。

（三）加强城乡基础设施一体化建设

加快建设城乡相互连通的完备的公用基础设施，全面提升基础设施的网络化、市政化水平。

1、以市域公路网为重点，加快综合交通体系设施建设

以主城区为中心，以公路交通为主要方式，构筑覆盖近郊区县（市）的1小时交通圈、覆盖所辖主要县（市）的2小时交通圈、覆盖全市以及市域范围内各主要城镇的3小时交通圈。铁路交通重点建设市域内城市快速轨道交通，推动哈尔滨—亚布力快速铁路专线建设，修建成高子—宾西地方铁路，促进宾西地区与中心城的联系。强化高速公路交通主动脉作用，新建依兰至七台河高速公路，哈尔滨至阿城区城际道路，延伸哈成公路成高子至阿城段，拓宽哈双南线。新建、扩建、改造哈依公路道外二十道街至朱家、哈双北线半石砬子至四环路出口、哈前公路杨马架子至王岗、机场老道、绥满公路大耿家至万宝、黑大公路一苗圃至拉林、黑大公路呼绥高速出口至兰西界等高等级路段。加快各县（市）间公路建设，基本实现二级以上公路连接。完成国道黑大公路拉林至吉林省界一级公路，鸡讷公路林口至通河、方正一、二级公路，铁通公路五常至吉林界、方正至延寿、尚志至五常二级公路，哈肇公路通河至汤原界二级公路，绥满公路帽儿山至虎峰二级公路，哈同公路方宾界至哈佳界二级公路等路段建设。继续推进农村公路建设，新建、扩建、改造1881条、17440公里通乡、通村公路，公路通乡、通村率达到100%。

2、加强水利等区域性基础设施网络建设

重点加强防洪护岸工程和病险水库加固工程建设，提高防洪、蓄水、调水能力，保障用水安全。加大各级财政水利资金投入力度，重点加强大中型水库、灌区、排灌泵站建设维护和配套改造。鼓励、支持社会资本和农民投入小型农田水利设施、小流域综合治理等项目建设。实施旱作农业示范工程，大力推广旱作节水农业和节水灌溉。实施安全供水工程，加强城乡饮用水安全水源和集中供水设施建设。加强重点城镇、重点产业集聚区水源地、自来水厂、供水管网建设，积极引导和支持具备条件的集中供水设施扩大供水半径，向周边农村地区覆盖。引导和支持规模较大的农村居民点因地制宜建设各类集中净水、供水设施。2015年，城镇及农村居民点自来水普及达到80%以上，自来水水质综合合格率达到98%以上。积极推进各县（市）污水处理系统的规划建设，力争2015年消除各县（市）污水处理的“空白状态”，人口规模5万人以上的较大排水区均建成污水处理厂。引导乡村地区因地制宜建设污水处理设施和采取污水处理措施。

启动县域和乡村垃圾无害化处理，重点推进县（市）政府驻地和重点城镇的垃圾无害化处理场建设，逐步建立村归集、乡转运、县处理的县域垃圾无害化处理体系。引导农民和加工企业采取多种适宜措施，对农作物秸秆、畜禽粪便等大宗农业废弃物进行资源化、无害化处理。

实施农村清洁工程，加快改水、改厨、改厕、改圈，不断改善农村卫生条件。加快推进农村居民点街巷道路硬化和环境绿化、美化、亮化建设，改善农村村容村貌。建立农村环卫保洁机制。加强农村防火、防疫等防灾安全管理。加强农村地区互联网接入能力建设和面向“三农”的信息服务平台建设。继续加强通信和广播电视网络建设，推进“三网融合”和物联网建设，实现电话、广播电视村村通，提高农村家庭光纤接入率和电脑普及率。

3、加强农村能源设施建设

大力支持适宜地区加快发展农村沼气、风能、太阳能等新型能源，提高农作物秸秆的综合利用率，促进农村资源节约和综合利用。加快农村电网改造后续工程建设，新建500千伏永源变、松北变、兴福变、五家变，扩建500千伏哈南变。在阿城区、双城市、五常市、宾县、巴彦县、木兰县各新建220千伏变电所1-2座。500千伏形成双环状超高压输电网，220千伏形成环状网供电。坚持集中供热为主，多种方式互为补充，鼓励开发和利用地热、太阳能、核供热等可再生能源及清洁能源供热。加强城镇供热系统的节能建设，改造供热设施和管网，改进消除烟尘系统。

（四）推进城乡公共服务均等化

充分发掘各级财政潜力。积极争取国家和省的支持，加快推进城乡基本公共服务均等化，促进城乡居民平等享有国民待遇，共同分享发展成果，全面提升城乡公共服务水平和均等化程度。

1、提高城乡社会保障水平

进一步建立和完善覆盖城乡居民的社会保障制度。积极开展新型农村养老保险试点，探索建立以政府财政支付为支撑，个人缴费、集体补助相结合的新型农村养老保险制度，逐步扩大试点范围，到2015年全面实行新型农村养老保险制度。切实做好把被征地农民纳入社会保障的工作，探索完善以地换保、以征地补偿建保等可行方式，做到先保后征，使被征地农民基本生活长期有保障。推进建立覆盖城乡的基本医疗保障体系，逐步提高财政补贴标准，提高统筹基金最高支付限额标准和医疗保险统筹基金支付比例，减轻参保人员个人负担，增强基本医疗保障水平。建立和完善城乡统筹的社会救助机制，逐步实现城乡社会救助项目、标准的基本统一，重点完善包括贫困救助、教育救助、住房救助、法律援助、失地农民困难救助等的农村社会救助体系。完善城乡居民最低生活保障制度，建立低保标准动态调整机制，做到应保尽保。全面落实农村五保供养政策，确保供养水平达到当地村民平均生活水平。推进农村敬老院整合、建设，重点加强农村老年福利设施建设，全面提升城乡老年福利事业的服务功能和水平。完善城乡社会优抚制度，做好针对各类对象的社会优抚工作。

2、加大就业援助和扶贫开发力度

加强对城乡劳动力的就业培训和就业指导，加大对残疾人、“4050”下岗职工等就业困难群体的就业援助。实施扶持城乡贫困居民就业创业、增收脱贫的发展政策，重点推进农村贫困地区的扶贫工作。提高扶贫标准，对农村低收入人口全面实施扶贫政策。拓宽产业扶贫、科技扶贫途径，引导和扶持贫困农民发展特色种养业以及各类非农产业，增强农村贫困人口自我发展和创富能力。加大农村以工代赈实施力度。完善农村扶贫整村推进规划，2015年贫困村农民年人均纯收入达到4000元以上。促进扶贫开发政策和农村最低生活保障制度的有效衔接。建立贫困农民创业基金，开展贫困农民创业试点工作。完善协作扶贫机制，继续开展党政机关定点扶贫，积极引导各类社会资源投入扶贫事业，特别是引导城市资源扶持农村贫困地区发展。

3、优先发展城乡教育事业

深化教育制度改革，不断加大市、区、县各级财政投入力度，推进义务教育资源配置均等化。积极发展学前教育，各乡镇要在辖区内创办1-3所幼儿园，每县（市）至少创建省级示范幼儿园一所。全面普及和巩固九年义务教育，建立健全困难家庭子女资助体系，确保农村困难少年儿童完成义务教育。改善农村办学条件，落实好农村中小学“一乡一校”或“一乡两校”的布局要求，每年至少建设10所农村寄宿制学校。加快发展面向农村的职业技术教育，加强校企合作，实行“订单式”培养，提高农村职业教育办学水平。切实加强成人教育，各级各类职业技术学校每年培训城镇职工1万人次。加强教师队伍建设，力争在2015年前使近6万名农村教师均能接受240学时的免费培训。深入做好农村“支教”工作，每年选派600名优秀教师到农村任教。建设名师网上工作室，充分利用现代远程教育网络，开展多种形式的网上研修，实现城乡优质教育资源共享。到2015年，小学适龄儿童入学率达到99.9%，初中适龄少年入学率达到98%以上。基本普及高中阶段教育，全市高中阶段毛入学率达到90%。农村学校80%达到标准化学校。

4、完善城乡医疗卫生体系

深化医药卫生体制改革，加快建立覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度，到2015年基本形成覆盖城乡的公共卫生服务体系，实现人人享有基本医疗卫生服务的目标。着力解决农村公共卫生服务体系相对薄弱问题，强化农村医疗卫生事业投入机制，以乡镇卫生院为重点加强农村医疗卫生设施建设和专业人员配备，全面增强县（市）、乡、村三级公共卫生服务能力。促进城乡基本卫生服务均等化，扩大农村免费公共卫生服务和免费免疫范围，加强疾病预防控制、卫生监督、妇幼保健、精神卫生等公共卫生机构建设，提高应急救治能力以及重大传染病、慢性病和地方病的预防控制能力。制订和实施区域卫生规划，建立起以公有制为主导、多种所有制形式并存，由政府、集体、社会和个人举办的医疗卫生机构组成的社会化基层卫生服务网络，争取1个街道有1个政府举办的社区卫生服务中心，1个乡镇有1所政府举办的卫生院，1个行政村有1所规范化的卫生室。健全计划生育奖励扶助制度，加强农村基层计划生育技术服务体系建设，稳定低生育水平。

5、加强文化体育事业建设

加快文化体制改革步伐，逐步建成覆盖城乡的公共文化服务体系。实施城乡文化信息资源共享工程、广播电视村村通工程、农村电影放映工程。规划建设市文化中心等一批重点文化设施项目，强化主城区的文化中心功能，引领城乡发展繁荣文化事业，培养壮大文化产业。加强县（市）、乡镇、村文化设施建设，努力实现县有文化馆、图书馆，乡镇有综合文化站，行政村有文化活动室、农家书屋等文化设施。大力发掘和保护农村乡土文化，广泛开展农民群众喜闻乐见的文艺活动，丰富农民文化生活。大力推进城乡公共体育设施建设，完善全民健身服务体系，加快发展城乡基层群众体育事业，开展丰富多彩的群众体育健身活动。

四、主要措施

（一）建立城乡统一的新型户籍管理制度

深化户籍管理制度改革，逐步对本市户籍人口取消农业和非农业的户口性质划分，实行市域统一的（或市区、各县市各自统一的）按实际居住地登记为“居民户口”的户籍登记制度。争取到2015年，基本建立以居住地登记户口为基本形式，以法制化、证件化、信息化管理为主要手段的城乡统一的新型户籍管理制度。及时清理以农业和非农业户口为依据制订的各类政策文件，制定和完善与城乡统一户籍制度相关的配套政策。对本市籍已登记为“居民户口”的人员，在农村有承包土地的，其土地承包经营权可保留，同时依法享有和承担农村集体经济组织成员应有的权利义务。

放宽城镇落户条件，鼓励在城镇稳定就业的农民工家庭自愿退出宅基地使用权、土地承包经营权，进入城镇安家落户，享有城镇居民社会保障和公共服务。促进进城农民由就业型转移向居住型转移转变。对市外迁入人员实行准入条件管理，对外地符合政策迁入我市农村登记为“居民户口”的人员，依法享有和履行当地居民应有的权利义务。

（二）建立城乡统筹的土地管理制度

深化土地制度改革，探索建立城乡一体的土地利用规划、区划、分级、储备、使用、流转、保护和管理制度，实现城乡土地统筹规划、合理整合、集约节约利用、有序流转、有效保护和严格管理。合理安排和调控城乡建设空间布局和功能区划，统筹优化城乡用地结构，合理确定城镇用地、农村居民点用地、各类产业用地、区域性基础设施用地、生态保护和涵养用地等各类用地的区位、规模以及相互之间的比例，集约节约利用土地。深化农村产权制度改革，加快推进农村宅基地使用权、房屋使用权、集体建设用地使用权、农村土地承包经营权和林权确权、登记、颁证工作,逐步建立健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代农村产权制度。加快农村产权要素市场化、资本化进程，培育和建立农村产权流转市场。推进农村土地承包经营权流转，推动土地向规模经营集中，按照依法自愿有偿原则，允许和鼓励承包经营土地的农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式的土地经营权流转。有序推进农村土地股份合作制。积极探索农村集体土地使用权流转，逐步完善农村土地流转市场及其信息服务体系。严格执行基本农田保护制度和耕地占补平衡制度。加大土地整治力度，将土地整治与城乡一体化发展和新农村建设有机结合，与村庄规划结合，以村为整治单元，实行全域规划，整村推进有序整治。开展城乡建设用地增减挂钩试点，探索建立城乡建设用地置换和跨区域耕地占补平衡市场化机制。将农村土地整理形成的建设用地指标通过市场化方式有偿流转，所获收益主要用于被征地农民安置和小城镇基础设施建设。完善土地储备体系，强化土地“征、储、供”联动机制，做大市级土地储备库，规范土地一级市场。在重点城市化开发建设区域，开展被征地农民以宅基地置换城镇房产、以土地承包经营权置换社会保障试点，探索建立土地农转非升值收益城乡共享机制，研究制定农村土地在非农建设中以入股形式共同参与开发的相关政策，通过以地换房、以地换保、以地换股等多种方式，强化被征地农民的生活保障，推动其顺利完成从有地居民向无地居民的转换。

（三）完善城乡统筹的投融资机制

深化投融资体制改革，加快形成政府引导、市场运作、社会参与、城乡一体的多元化投融资机制。扩大哈投资集团、市城投集团等已有政府性投融资平台的资产规模，拓展业务覆盖范围，增强对农村重大基础设施建设、产业化项目、社会事业发展的投融资支持。探索建立农业发展投资公司、小城镇发展投资公司等专业政府性投融资平台，着力解决好农村经济发展和小城镇建设资金问题。深化金融体制改革，积极培育各类新型农村金融组织，加快建立商业性金融、合作性金融、政策性金融相结合，资本充足、功能健全、服务完善、运行安全的农村金融体系。发挥农业银行支持农业和农村经济发展的骨干作用。引导和鼓励商业银行进驻农村地区，增设网点，扩大业务。完善农村合作金融法人治理结构和经营机制，发挥农村信用社扎根农村、网点众多、服务“三农”的特殊作用。拓宽邮政储蓄银行支农范围。引导、规范农村地区开展农村小额贷款公司试点，鼓励发展信用贷款和联保贷款，推广“行业协会＋联保基金＋银行信贷”等新的信用模式。加强对农村民间金融活动的引导和规范，鼓励规模较大、符合条件的民间借贷组织改组成为新型农村金融机构。探索组建村镇银行。引导金融机构加大对“三农”的信贷投入，县域内银行业金融机构新吸收的存款，主要用于当地发放贷款。优化农村金融机构网点布局，鼓励和支持农村金融机构在村屯设立业务代办点，扩大覆盖面，提高农村支付结算业务的便利程度。大力推进农村金融产品和服务创新，积极开展商业性小额贷款公司试点，探索开发“信贷+保险”金融服务新产品。加快建立政府扶持、多方参与、市场运作、方便融资的农村信贷担保机制，财政支持的政策性担保公司进一步扩大向农村地区的业务覆盖，引导和鼓励民间资本进入农村担保市场，设立商业性或互助性信用担保机构。扶持发展主要服务农村地区的担保公司。探索建立政策性农业保险体系，建立农业再保险和巨灾风险分散机制。成立专职的政策性农业保险公司，开展政策性农业保险试点。

（四）建立城乡一体的劳动就业制度

深化劳动就业体制改革，进一步清除劳动力在城乡之间自由流动、市场化配置的制度性障碍。实施积极的就业政策，加强政府促进就业工作，加快培养城乡一体的劳动就业市场和社会化就业服务体系。建立覆盖城乡的促进就业长效机制，完善覆盖城乡的就业服务网络，把就业管理服务工作延伸到村和社区，做好培训、就业、维权三位一体的就业服务工作，形成市、区（县）、乡镇、村（社区）四级信息化联通的城乡一体的就业管理服务体系。健全城乡就业动态管理、动态援助机制，重点解决城镇零就业家庭、农村低保家庭和放弃土地承包经营权农户的就业问题。建立农民工就业援助服务中心，开发农民就业岗位、为返乡农民工提供创业指导和创业扶持。维护农民工合法权益，切实改善农民工的就业环境，逐步实现农民工与城市职工同工同酬、同工同权。扩大农民工工伤、医疗、养老保险覆盖面，加快制订和实施农民工养老保险关系转移接续办法。加强就业培训。对新生劳动力、长期务工和季节性务工农民实行区别化培训，优化职业教育资源配置，逐步把农村新生劳动力纳入职业教育培训体系，强化职业教育和培训，完善培训补贴政策与促进就业创业效果挂钩机制，加强农村劳动力培训基地、公共实训中心和基地建设，鼓励各类职业培训机构开展面向城乡劳动者的多层次、多形式的职业教育和培训，提高城乡劳动者的就业创业能力。

（五）建立城乡一体的行政管理体制和公共财政制度

深化市、区县（市）、乡镇三级行政管理体制改革，加快转变政府职能，完善公共管理服务。按照“审批权、执法权下放，监督权上收”的改革思路，合理划分三级政府管理权限。按照“重心下移、权责一致、能放则放”的原则，进一步向区县（市）、乡镇下放管理权限，推动公共管理服务体系向农村延伸，强化区县（市）统筹城乡发展能力，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制和工作运行机制。推进“业务重组、窗口下移”，探索建立村级便民服务中心。大力加强农村和谐社区建设，健全村（居）民自治机制，培育和发展社区社会组织。

强化促进城乡基本公共服务均等化的政府投入机制。建立健全适应城乡一体化要求，各级政府事权与财力相匹配的公共财政体系。根据区县的经济发展水平和财力状况，按照综合预算和基本支出优先保障的原则，对乡镇公用经费实行分类定额管理和最低标准保障。积极争取省和国家财政转移支付，统筹市本级财政专项资金，加大对财政困难区县的支持力度。市、区县（市）两级财政每年用于农业农村的资金增长幅度要高于当年财政经常性收入增长幅度，逐步形成向农村地区和基层倾斜的财政分配体系。提高政府土地出让收益用于农业土地开发和农村基础设施建设的比重。积极争取国家和省扩大内需资金和转移支付资金，加快推进城乡一体化建设。拓宽支农资金渠道，整合各项涉农资金和部门管理资金，对纳入全市城乡一体化发展规划的重大建设项目，由各级财政给予一定资金支持，吸引和带动社会资金投入城乡一体化建设。

（六）建立城乡一体的环境保护机制

深入推进资源节约型、环境友好型社会建设，加快转变经济发展方式，切实防止高消耗、高污染、高排放产业向农村转移，坚决杜绝传统经济发展方式在农村“复制”。建立城乡一体、标准统一、监管规范的环境保护制度，重点加强农村基层环境保护工作体系及其监测技术手段建设，完善覆盖全市域的环保监控网络。健全产业尤其是新建项目环评和环保准入机制，严格实行环评、环保不达标“一票否决制”。全面实施污染物排放总量控制制度，探索开展工业和农业、城市和农村相结合的排污权交易改革试点。把广大农村地区进一步纳入环境保护和节能减排工作体系，加强农村工业、生活污染和农业面源污染防治。加强农村垃圾、污水集中处理设施建设，大力发展农村生态经济、低碳经济、循环经济，推进农村生产、生活废弃物的无害化、减量化和循环利用。推动国家级卫生城市、园林城市、环保城市建设，积极探索打造生态城市、低碳城市路径，全面改善城乡环境质量。