专题协商会应成为政协大会讨论“一府两院”?工作报告会议形式
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专题协商会应成为政协大会讨论“一府两院” 工作报告的会议形式
作者：蔡永飞
来源：《中国延安干部学院学报》2014年第01期
【摘要】现阶段政协大会以界别小组会的形式讨论“一府两院”工作报告，由于议题不集中、固定按照界别小组讨论、委员讨论协商不够充分，往往使政协大会讨论“一府两院”工作报告流于形式。从经验和实际情况看，如果以专题协商会形式来讨论协商“一府两院”工作报告，会议质量会得到显著提高，不仅有利于充分体现中国特色协商民主制度的精神实质，有利于人民政协协商民主的制度化、规范化、程序化，也有利于引导政协各界别进一步加强自身建设、更加有序和充分地参与民主协商，从而充分体现中国特色社会主义协商民主制度的特点和优越性。
【关键词】政协大会；界别小组会；专题协商会
【中图分类号】D627 【文献标志码】A 【文章编号】1674—0351（2014）01—0054—05 中共十八大报告在“健全社会主义协商民主制度”部分提出，要“深入进行专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商。”对这四种协商会议形式，全国政协主席俞正声称为人民政协协商民主的“四大平台”①。十八大报告特别提到这“四大平台”，体现了执政党对政协会议中这四种会议形式的高度重视，而“专题协商”位列“四大平台”之首，又体现了专题协商会的重要性。
从近年来全国政协召开专题协商会的实践来看，这种会议形式体现了现阶段人民政协协商民主制度的特点和优越性，具有一定的普遍意义，可以也应当成为政协大会讨论“一府两院”工作报告的会议形式。
一、专题协商会形式所针对的问题
设定议题是会议召开和开好会议的前提。根据中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的安排，政协会议总的议题通常是讨论贯彻落实相应年度召开的中共全国代表大会或前一年召开的中共中央全会的工作部署。具体议题则是在全国人民代表大会代表审议“一府两院”（政府、法院、检察院）年度工作报告的同时，政协委员也讨论这些报告。讨论协商“一府两院”工作报告、对“一府两院”的工作提出意见建议，就是年度政协大会的基本任务。相比之下，讨论协商工作报告是形式，核心内容是对“一府两院”的工作提出意见建议。
政协大会通常以召开界别小组会的形式对“一府两院”工作报告进行讨论协商。由于政协委员人数众多（全国政协十二届一次会议共有委员2237人），全体会议很难进行讨论，召开界别小组会是现实的选择。但是，多年来的实际情况显示，界别小组会的质量和效果并不理想。
第一，议题不集中，讨论难深入。由于政府、法院、检察院的工作内容十分广泛，委员们讨论时议题也只能十分广泛。同时，政协大会会期相对较短、具体议题太多，即使不是每一个议题都讨论，也没有时间深入讨论。再加上政协委员都是兼职委员，他们履行参政议政职能时所关注的多为与其本职工作和专业有关的问题，在界别小组讨论会上发言时难免议题比较分散，发言内容互相较少交集，因而较少形成专题性的互动讨论，“协商”就显得不够充分。
第二，界别小组人员固定，限制了交流的深入。现阶段政协界别划分依据的是多重标准，其中有按党派、团体设定的界别，如中国共产党和8个民主党派、无党派民主人士、共青团、全国总工会、全国妇联等。有按行业、专业设定的界别，如文化艺术界、科技界、社科界、经济界、农业界、教育界、体育界、新闻出版界、医药卫生界、对外友好界、社会福利和社会保障界、宗教界等。“界别”一词的本义仅仅是指行业、专业意义上的界别，在政治协商制度安排中则用于指称政协各参加单位。有按民族设定的界别，如少数民族界。有按地域设定的界别，如特邀香港人士、特邀澳门人士。有根据需要特别设定的界别，即特别邀请人士。界别划分标准不统一，体现了适应实际情况的灵活性，也有利于体现政协大团结、大联合的统一战线性质，但固定地按界别召开界别小组会进行讨论协商，难免使可以交流对话的许多人并不在同界别中，而同界别的委员并不能都对相同议题感兴趣。
第三，政协委员本职工作繁忙，许多人没有时间对所协商议题进行深入研究。即使同界别有对相同议题感兴趣的人，也未必能够深入讨论。因为许多委员到会之前没有时间研究政协会议的议题，到会上发言时往往只能临时发表一些感想、泛泛作一些议论。甚至即使是跟委员本职工作和专业有关的问题，往往也只是根据自己亲身感受去发表意见，未必能够做到在全面深入了解情况和他人的意见的基础上、经过系统研究之后才发言，而往往即使深刻也是片面的。所以即使有所讨论协商，也未必能够形成成熟的共识。
由于上述问题的影响，协商不充分、无结论，就成为现阶段政治协商制度运行中的一个突出问题。
针对这样的问题，第十届全国政协创制了“专题协商会”的会议形式，即由政协提案委员会根据界别和委员的提案情况，选择中共中央和国务院高度重视、政协界别和委员普遍关注的议题，专门邀请提出相关提案的界别代表和委员、邀请“一府两院”相关职能部门的代表而召开的协商会。经过多年的实践，这一会议制度已经成为人民政协协商民主制度建设的一个创新成果，不仅每年在政协大会期间要举行一两次专题协商会，而且在政协大会闭会期间还会选择适当时机召开专题协商会。
专题协商会的特点和优点是，第一，议题集中。既然已经明确为“专题”，所以议题往往只有一个。专题协商会通常都着眼于深入研究探讨执政党和政权机关以及政协委员都十分关心的问题，通常也是一个阶段中执政党和政府施政的焦点和难点问题、社会各界议论较多的热点问题，提出解决问题的意见建议。集中议题协商，有利于提升人民政协协商民主制度的质量和影响力。第二，跨界别讨论协商。由于专题协商会的议题主要是根据较多提案的内容基本相同这一状况决定的，而提案者往往有的是界别的集体提案，有的是委员个人提案，并且都是不约而
同提出的，所以往往与会者来自较多界别。第三，协商氛围浓厚。因为参会者提出提案基本上是不约而同提出的，各自会有许多了解情况不同、认识不一致的地方，所以专题协商会现场往往能够形成比较充分的互动讨论。跨界别的深入互动讨论，有利于充分体现政协协商民主制度的特点和优势。因此，专题协商会受到了政协各参加单位的普遍重视，已经成为全国政协一种成效显著的协商形式。
二、把专题协商会作为政协大会讨论“一府两院”工作报告会议形式的重要意义
1有利于充分体现人民政协协商民主的精神实质。政协工作的主要形式就是开会。人民政协的协商民主，就是政协各界别在各种形式的会议上就有关议题，充分发表意见，互相沟通交流讨论，求同存异，在尊重和保护不同意见的同时，将各种利益诉求整合为共同的政策主张，提交执政党和国家机关供决策和工作参考。如果能够通过专题协商会形式来讨论“一府两院”工作报告，使议题更加集中、讨论更加深入、协商更加充分，就能够更好地达到协商的目的。事实上，我国协商民主只是让民意表达更充分，从而以更加系统化、更加概括的民意去影响立法进程和行政工作，政协不是西方参议院式的立法机关。因此，只要在现行政协制度基础上履行职能，越强化政协的民意概括表达的职能，就越能够体现中国特色协商民主制度的特点和优越性。
尽管专题协商会名义上不是直接讨论“一府两院”工作报告，但既然政协大会讨论“一府两院”工作报告核心内容是对其工作提出意见建议，而且专题协商会上的发言也可以就报告中的观点和措辞提出修改意见，并且政协界别小组讨论会上发言核心的、有价值的就是这些内容，所协商的就是这些议题，那么，以专题协商会的形式来“讨论”“一府两院”工作报告，可以使政协大会的协商民主更有效率、质量和实效。当然，为了凸显这些专题协商会是为政协大会讨论“一府两院”工作报告而召开的，也可以在会议标题上加上相关限定词，如可以将某一场专题协商会冠名为“讨论政府工作报告关于推进新型城镇化问题专题协商会”。
2有利于实现人民政协协商民主制度化、规范化、程序化。从现阶段的实践看，将专题协商会采用为政协大会讨论“一府两院”工作报告的会议形式，符合协商民主制度化、规范化、程序化的正确方向。实现人民政协协商民主的制度化、规范化、程序化，应当是政协会议制度建设一个重要目的。协商民主不仅要让各方面利益诉求得到充分表达，同时也要让社会各界有序参与、规范参与行为，从而更加系统、全面、深刻地概括和表达民意，使公共政策的制定和实施更加符合各种利益主体的意愿，从而更充分、全面地实现公众的利益。如果政协会议满足于浮泛的议论、满足于有一个议论的平台和机会，而并不追求实际的效果，那么，这样的协商民主是没有意义和难以持续的。只有制定和完善政协各界别参与协商的制度和程序，为政协各界别有序参与和充分参与提供制度保障，才能使人民政协协商民主在正确的轨道运行。将专题协商会采用为政协大会讨论“一府两院”工作报告的会议形式，正体现了这一要求。
3.有利于引导人民政协协商民主的各方面主体不断加强自身建设。制定和完善政协各界别参与协商的制度和程序，也是引导政协各界别加强自身建设的重要条件。在专题协商会上专门研究的议题相同的提案，往往是界别集体提案的质量高于委员个人提案，这是因为，界别集体
