浅议工程量清单计价招标存在问题和对策

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浅议工程量清单计价招标存在问题和对策

内 容 摘 要

《建设工程工程量清单计价规范》的颁布实施，是我国工程造价领域适应社会主义市场经济体制不断发展，做出的一项重大改革，为工程建设管理单位实现“节约工程建设经费、优选建设工程施工队伍、从完善制度上减少招标领域突出问题”的管控目标创造了有利条件。但由于受计划经济体制下定额计价模式的长期影响，目前，推行工程量清单计价招投标还存在一定困难和问题。

本论文试从推行工程量清单计价招投标的基本概念入手，在对新旧两种招投标计价模式对比分析的基础上，通过分析推行工程量清单计价招投标的可行性、优越性，结合国内一些单位的有益经验做法，对推行清单计价的内外部环境进行重点研究，对遇到的困难、问题及产生的原因从经济学的角度进行综合分析，并从组织管理、软硬件建设以及配套法规等方面，提出对策办法，为行业工程管理部门制定相关措施提供参考。

关键词：工程量清单计价 招标 问题 对策

目 录

一、工程量清单计价招标概念………………………………………………………………………1（一）工程量清单及工程量清单计价的概念………………………………………………………1（二）工程量清单计价招标的内涵…………………………………………………………………1（三）工程招投标采用新旧两种计价模式的比较…………………………………………………2（四）行业部门推行工程量清单计价招标的可行性………………………………………………4（五）推行工程量清单计价招标的优越性…………………………………………………………4二、工程量清单计价招标存在的问题分析…………………………………………………………5（一）采用工程量清单计价招标的一些做法………………………………………………………5（二）对推行工程量清单计价招标的几点思考……………………………………………………7（三）工程项目现行几种招标方法的比较………………………………………………………8（四）推行工程量清单计价招标中的困难和问题………………………………………………10（五）问题产生的原因分析………………………………………………………………………12三、推行工程量清单计价招标的对策……………………………………………………………13（一）加强工程量清单招标的组织实施和监管…………………………………………………13（二）完善行业工程招标配套法规制度建设……………………………………………………14（三）加快推进行业工程量清单计价招标信息化建设步伐……………………………………15参考文献……………………………………………………………………………………………17

浅议工程量清单计价招标存在问题和对策

我国建设工程招投标所采用的“预算定额为依据、施工图预算为基础、标底为中心”的招投标模式，在建筑市场不断发育完善、经济全球化趋势日益加剧的情况下，逐步显现出遏制竞争全面性，难以体现企业管理技术装备水平，且还存在串通投标等不当竞争行为等诸多弊端。《建设工程工程量清单计价规范》的颁布实施，是工程建设项目招投标改革的重要突破，在推行过程中，虽取得了一些成果，但仍有较大差距：与改革配套的政策法规、软硬件设施建设还不十分完善；对新旧计价模式更替，对改革与现有招投标运行环境发生的矛盾和冲突缺乏深入的对比分析等等。对当前推行工程量清单计价招投标改革进行研究，克服当前改革中出现的困难和问题，为进一步推进改革创造条件，是一项重要的课题。

一、工程量清单计价招标概念

工程量清单计价是招投标管理一项重要改革，与现行的招投标计价办法相比，无论是内涵、内容和组织方法、程序都有较大差异。

（一）工程量清单及工程量清单计价的概念

严格意义上讲，工程量清单计价作为一种独立的计价模式，并不一定用在招标投标阶段。但在我国目前的情况下，工程量清单计价作为一种市场定价模式，主要在建设工程项目招标投标过程使用，而估算、概算的编制依然沿用过去的计算方法。

1．工程量清单

工程量清单：是指建设工程的分部分项工程项目、措施项目、其他项目、规费项目和税金项目的名称和相应数量等明细清单。

2．工程量清单计价

工程量清单计价：是指投标人完成由招标人提供的工程量清单所需的全部费用。包括分部分项工程费、措施项目费、其他项目费和规费、税金。

　为了简化计算程序，实现与国际接轨，工程量清单计价采用综合单价，综合单价是有别于现行定额工料单价的一种单价计价方式。本应包括完成规定计量单位、合格产品所需的全部费用，但考虑我国的实际情况，综合单价包括除规费、税金以外的全部费用。综合单价，不但适用于分部分项工程量清单、同样也适用于措施项目清单和其他项目清单，其编制和计算由各省、直辖市、自治区工程造价管理机构负责制定具体的办法。

（二）工程量清单计价招标的内涵

工程建设招投标，是指工程建设单位就拟建的工程发布通告，用法定形式吸引建设项目的承包单位参加竞争，进而通过法定程序选择条件优越者来完成工程建设任务的法律行为。工程建设招投标所包含的内容十分广泛，按照包含内容的不同，可以分为广义和狭义两大类：

1．广义的工程建设招投标

广义的工程建设招投标可分为整个建设过程各阶段的全部工程招投标或是其中某个阶段或某个阶段的某一专项工程的招投标。具体的说可以分为五类，即建设项目总承包招标、勘察设计招投标、工程施工招投标、工程建设项目监理招投标和设备材料招投标。

2．狭义的工程建设招投标

狭义的工程建设招投标，专指工程建设施工招投标，它是专门针对工程施工阶段的全部工作开展的招投标，根据工程施工范围的大小及专业不同，又可分为全部工程招投标、单项工程招投标、专业工程招投标。其“标的物”是按设计规定，向建设单位交付完成的建筑产品。由于过程复杂，且对工程造价的形成起决定性的作用，本文将进行重点研究。

3．工程量清单计价招投标的内涵

在工程建设施工招投标中采用工程量清单计价模式进行投标报价，并在综合评审的基础上最终确定工程建设施工单位的法律行为。实质是实行量价分离，在提供统一工程量清单的基础上，由参加工程投标的单位自主报价。这样就打破了定额计价模式下，由国家统一规定企业盈利水平的格局，使建筑市场充满生机和活力。

工程量清单计价虽然只是一种计价模式的改变，但却关系到工程最终造价的确定与施工单位的选择。这一计价模式的改革必然对工程建设招投标制度和相关机构职能改革产生深远的影响。

首先，它适应了社会主义市场经济发展需要。以定额计价模式为基础的工程招投标方式，既难以体现施工企业的技术装备状况、劳动生产率和管理水平，也无法使建设单位享受到企业生产率提高带来的工程造价降低，从根本上制约着施工企业整体素质提高和可持续发展。依靠国家硬性规定的工程造价，不仅违背经济规律，也不符合市场经济条件下价格形成原则。因此，推行工程量清单计价十分必要。

其次，它是规范工程建设招投标管理的治本之策。在当前工程建设招投标中，施工企业以各种手段探摸标底争取以最接近价中标，中标后又在工程量变更上做文章使工程造价难以有效控制的现象屡见不鲜。要规范这些行为，除了法律规范、行政监督外，发挥市场竞争和价格调节机制的作用极为重要。推行工程量清单计价，采用经评审的不低于成本的最低价中标，既可从技术上减少围绕标底的弄虚作假、暗箱操作的不良行为的发生，又有利于控制工程变更形成的造价变动。可见，推行清单计价对于规范工程招投标管理有着积极意义。

（三）工程招投标采用新旧两种计价模式的比较

1．招投标的计价规则不同

我国计划经济条件下工程建设长期采用的是 “量价合一，固定取费”的政府指令性计价模式。这种模式是按照定额规定的分部分项工程逐项计算工程量，套用预算定额单价确定直接费用，然后按照规定的取费标准，计算其他直接费、现场经费、间接费、利润、税金，加上材料价差和适当的不可预见费，经汇总成为工程预算价用作标底和报价。施工企业盈利水平由国家统一规定，其中最大的弊端是遏制了竞争的全面性，投标竞争往往成为预算人员水平的较量。

　2000 年 1 月 1 日《招标投标法》正式实施后，招标投标在工程建设中已经居于主导地位，招标投标竞争成为形成工程造价的主要方式。为了适应这个变化建设部和国家质量检验检疫总局联合发布了《建设工程工程量清单计价规范》 ，其指导思想是“政府宏观调控、企业自主报价、市场形成价格”由过去政府控制的指令性定额转变为制定适应市场经济需要的工程量清单计价方法，由过去直接干预转变为对工程造价的依法监管，使政府真正履行起“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”的职能。由企业自主报价,施工企业就必须综合考虑按照招标文件规定完成工程量清单所需的全部费用,不仅要考虑工程本身的实际情况,还要求企业将进度、质量、工艺及管理技术等方案落实到清单项目报价中，在竞争中真正体现企业的实力。由于《计价规范》没有规定人工、材料、机械消耗量，这就为企业报价提供了自主的空间。投标企业可以结合自身的生产效率、消耗水平、管理能力、以及本企业的报价资料，按照计价规范规定的原则和方法投标报价。工程造价的最终确定，由承发包双方在市场竞争中按照价值规律通过合同确定。

2．招投标的计价依据不同

与工程量清单计价配套的工程造价计价依据包括：用于招投标工程标底计算和衡量投标报价合理性的社会平均综合单价；用于施工企业编制企业定额所参照的劳动消耗定额、材料消耗定额、机械消耗定额；用于综合评价投标报价的建筑工程技术经济指标。采用综合单价法进行计算。而定额计价法的计价依据是，图纸、人工、机械消耗量，根据工程造价管理机构发布的预算定额及价格信息采用工料单价法进行计算。

　工程量清单计价应当按照国家《建设工程工程量清单计价规范》执行，保证清单编制项目名称、计量单位、工程量计算规则、项目编码的统一。由政府发布的平均综合单价在发布的及时性、综合性上与预算定额的工料单价有本质的区别。

3．招投标的调价方法不同

工程量清单计价是在工程招投标中，按照国家统一的工程量清单计价规范，投标人完成由招标人提供的工程量清单所需的全部费用。包括分部分项工程费、措施项目费、其他项目费、规费和税金等。投标报价是按照招标文件中的工程量清单和有关要求，施工现场情况，合理的施工方法等，企业根据内部定额和市场价格采用综合单价法报价并汇总成总报价。综合单价通过投标报价体现，一旦中标，报价作为签订施工合同的依据相对固定下来。工程结算则按照中标人实际完成的工程量乘以清单中相应的综合单价计算。单价不能随便调整，这就减少了调整活口，克服了预算定额计价时往往包不死的现象。

而预算定额计价的合同调整方式有变更签证、预算定额解释、政策性调整、不可抗力发生等因素。留有的后期引起工程造价变动的活口较多，不但增加了造价控制的难度，还容易使工程造价包不死。

4．招投标的评标方法不同

预算定额招标一般采用百分制评分法。即以预设标底和投标报价为依据，对投标单位进行报价、工期、施工组织设计、企业资质能力等多个方面进行综合评定、量化计分，以累计得分最高者中标。

工程量清单计价采用经评审的最低价中标。评标时，对总分和综合单价进行综合评价。在投标文件能够满足招标文件实质性要求的投标人中，评审出投标价格最低者作为中标人，投标价格低于其企业成本的除外。

5．招投标的运作程序不同

工程量清单报价在招标文件发出前须事先编制好工程量清单，统一的清单，给各投标单位提供了公平竞争的基础。而预算定额计价招投标，是在招标文件发出后由投标单位计算工程量，据此编制投标报价，预算员的算量水平成为制约中标的重要因素，企业的整体管理技术实力难以得到有效体现。

（四）推行工程量清单计价招标的可行性

从新、旧两种工程造价计价模式更替，所引发工程招投标变革的深度和广度可以得知，考察工程量清单计价招投标推行的可行性，也必须从保障招投标顺利运行的各个基本要素是否具备开始。总体来说，目前推行清单计价招投标改革的条件已经基本具备。

1．快速发展的建筑市场提供了良好的外部条件

随着近年国家经济的快速发展，各地建筑市场也进一步发育完善。建筑材料、用工、机械台班价格愈加透明，可以通过多种媒体获得工程造价方面的信息。通过掌握准确的信息，施工企业可以结合自身的实力进行投标报价；工程建设单位（或其委托的招标咨询机构）也可以对企业的报价进行准确的评判。由前面的对比分析可知，推行清单计价招投标，施工企业必须拥有自己的企业定额。随着近年建筑市场的发展，施工企业适应市场竞争，进行自我管理目的能力也在增强，在对市场供求、价格、企业成本、社会平均成本和社会承受能力充分了解的基础上，能够自主分析研究市场供求和成本的变化趋势，可供选择的施工企业数量增多，增加了推行清单计价招投标选择施工单位的余地。

2．各级工程造价咨询机构是技术服务的中坚力量

推行工程量清单计价招投标，提供工程量清单、编制标底、代理招标、对投标报价进行评审的任务大多都要由造价咨询机构来完成。目前各地区都有相当数量的工程造价咨询机构，在技术人员力量配备上，均已达到相应的资质等级标准，拥有一支素质较高的造价工程师队伍。造价工程师担负着编制工程量清单等繁重而关键的任务，而随着近年其数量的不断增加、素质的提高，完全能够胜任计价模式转变以后新的工作环境。

3．不断完善的工程造价区域网提供了基本的硬件支撑

实行工程量清单计价招投标以后，如何实现对招投标信息的快速查询，以便于评标委员会对投标报价进行快速评判；如何快速全面的掌握工程施工企业的业绩和信誉情况，从而对工程招投标进行监督管理，均需要加强对工程招投标信息的整理加工与传输。工程招投标信息管理是指对工程招投标信息的收集、加工整理、存储、传递与应用等一系列工作的总称。它要求形成统一的工程造价信息网络，以提高招投标信息的利用率和各单位加入网络的价值。目前，全国不少地区间已经建立起了工程造价区域网。虽然功能还比较单一，内容的时效性也不够强。但是，经过逐步的更新改造，不断扩大联网的规模，必然为最后建立全国工程造价信息网，实现快捷准确的工程造价信息传递与实时查询打下一个良好的基础。

（五）工程量清单计价招标的优越性

1、利于合理控制投资，提高经费使用效益

投资控制是工程建设管理的核心问题。由于定额计价模式下的工程合同价格的确定受变更签证、定额解释、政策性调整等多种因素影响，从而造成“预算超概算、决算超预算”的现象发生。推行清单计价招投标，可以充分发挥企业的积极性，使其结合自身的优势形成自己的综合报价。由于工程量清单不能随意改动，施工企业为取得有利地位，必然要通过降低综合报价来赢得优势，通过这种良性竞争必然使工程造价能客观反映市场规律，使工程造价控制在较为合理的限度内。与定额计价模式人为规定盈利水平相比，实行工程量清单计价招投标更有利于建设单位合理控制投资，节约建设经费，提高经费使用效益。

2、利于优选施工队伍，切实保证施工质量

施工单位是影响工程质量优劣的重要因素。推行清单计价招投标，可以对投标书综合单价的合理性开展询标，又可以在满足合理最低价中标的前提下，对投标企业的资质信誉、业绩实力等进行全面衡量考察，这样，既能有效防止施工企业投标时在工程量计算上做文章，又能防止产生盲目压价、恶性竞争的局面，最终能够选择出的技术较为雄厚、管理较为科学、业绩相对出色的施工企业，从而确保施工企业能够按时保质保量完成建设任务，提高工程建设的总体水平。

3、利于淡化标底作用，防止招投标腐败发生

以往招标中，标底一直是一个关键因素。标底正确与否、保密程度如何，一直是关注的焦点。采用工程量清单招标，从根本上解决了工程算量的统一性问题，既给各个投标单位提供了统一公平的竞争平台，也节约了编制投标书的时间，减少了重复劳动。同时，也淡化了标底的作用，标底只是起到控制最高价的作用，投标企业的最低报价就是中标价，这就从根本上清除了标底泄漏所带来的负面影响，标底的保密相对就不十分关键。这样将对防止由于探摸标底引发的腐败现象将起到治本作用。

4、利于提高管理水平，合理分担工程建设风险

工程量清单由投标人提供，投标人只对所报成本、单价等的合理性负责，而对工程量的计算错误、漏算项目和变更内容不承担责任，相应这一部分风险由招标人承担。工程建设单位承担了工程量变动的风险，工程承包商承担工程价格波动的风险，这种规则符合责、权、利关系对等的原则，对双方的利益都有一定的保证。同时，对于投标人而言，则必须通过对单位成本、利润进行综合分析、精心选择施工方案、统筹考虑人工、材料、施工机械等要素的投入与配置，合理控制现场及技术措施费用，通过优化编制符合自身实际的内部定额。从建设单位角度看，施工企业技术水平、劳动生产率的提高，也必然会对提高工程质量和保证工期起到积极促进作用。

5、利于维护建设单位权益,合理控制工程索赔

索赔，是由某一方为维护其权利而提出的要求或主张以期对合同条款进行调整或解释，进行支付，延长工期或其他对合同条款的放宽。从概念上讲索赔虽是正当的权利要求，但无疑会增加建设经费的支出。以往对工程建设索赔的认识和关注较为薄弱，重视索赔、加强防范是维护建设单位合法权益的重要工作。在市场经济条件下，定额计价既有的调价方式决定了“低价中标，高价索赔”的现象会时有发生。而在工程量清单计价招投标中，由于单项工程综合单价不因施工数量、施工难易程度、施工技术措施差异以及取费等因素的变化而调整，这就为合理控制工程造价，减少额外损失创造了条件。

二、工程量清单计价招标的推行现状及问题分析

工程量清单计价招标在推行过程中，取得了一定成效，获得了一定经验，总结了一定做法，但还存在一些困难和问题有待解决。

（一）推行工程量清单计价招标的一些具体实践

通过对10余家单位、20余项造价1000万元以下的新建工程推行清单计价招标改革情况进行调研分析，目前，组织工程量清单计价招标主要有以下做法：

1．采用两段三审的评标方式

两段分别是初审和终审阶段。三审分为：符合与完整性评审、技术标评审、经济标评审。

其中全过程采用的评审记录的内容包括：

（1）技术标评审情况记录

包含对现场人员资质、施工组织设计合理与否、临时设施施工方案、工程施工质量控制及现场施工管理机构等的考察情况。

（2）算术错误修正记录

对修改的过程、修改的结果、以及最后的确认情况均要有明确的记录

（3）置疑问题清单

对工程项目建设工期、工程质量、施工技术措施等方面的问题，以及解决方案，要以会议记要的形式明确列出

（4）经济标评审情况记录

对投标人、投标价以及修正情况予以明确记录

（5）唱标记录

要对土建、安装、措施项目、其他项目、规费等逐项进行登记技术标的评审，主要是看对招标文件的响应程度以及施工组织设计;经济标的评审主要是坚持合理最低价中标的原则。一般设标底作为拦标价，规定低于＋3％为有效标。

　一般开展清单计价招投标时，至少要找 5 家以上的施工单位单位参予竟标。招标先进性符合性评审，然后进行技术标的评审。在前两项均通过的基础上，对经济标由低到高，参照标底，依次进行评审， （定额计价时，对投标报价基本控制在相对标底－7％至＋3％的浮动范围之内，否则视为废标） ，经专家咨询如对该最低投标报价的合理性予以肯定，既确定该投标单位为中标单位，否则，继续对次低报价进行评审，直到确定中标单位为止。

2．注重提高招标文件的编制质量

通过调研发现，各开展工程量清单计价招标的建设单位，都十分注意收集成熟的“清单招标文件”资料。然后在结合本单位具体实际的基础上，吸收这些通过各种渠道收集来的已竣工工程的“清单招标文件”的优点，制定本单位的招标文件。并请上级有关业务部门帮助把关，以使招标文件具有较强的可操作性。在编制招标文件的过程中，主要注意了以下几点：

（1）在“投标须知”中明确变更的项目，减少后期的变更。并注意提供部队该建设单位的水电收费标准等资料。

（2）对价格变化幅度较大的材料实行暂估价，公开招标，甲方控制质量和价格。

（3）注意在合同补充条款中，对项目经理和项目组织机构提出要求。

（4）对变更洽商在合同补充条款中规定经济洽商和技术洽商的界定。

（5）招标文件涵盖的内容全面，文字严谨，尽量减少遗漏。

3．委托有经验的咨询公司编制标底和清单

在选择咨询公司时，为避嫌多是采用地方实力较强的咨询公司，以避开系统内部人际关系的干扰。同时，注意参考上级有关业务部门的意见，并请咨询公司提供有关公司的业绩证明，以对该公司的信誉和配合甲方工作的情况有一个较为全面的了解。

4．努力做好评标协调工作

评标是招投标工作的主要环节之一，直接决定着推荐中标单位。在评标时一方面给评委和监督评标的部门介绍有关工程和投标单位的情况;另一方面听取评委专家的意见，包括符合性评审，技术评审和商务评审，分析投标单位的经济承受能力，为确定中标单位当好参谋。

5．选好施工单位，加强施工管理

工程建设单位普遍都邀请资质较高的企业参加投标，并通过多方了解，以确保其拥有较好的技术力量和经济实力。有些单位在工程项目所在单位，时间相对较长，建立了良好的信誉，一旦中标能较好地执行合同，结算时能顺利地进行。例如：某单位食堂（2700m2,三层框架，桩基础），仅用了171天竣工，某单位集体宿舍楼（4458 m2，六层框架，桩基础）用时 248 天完工。两个工程的施工质量均受到设计、质监部门的好评，工程变更很少，竣工结算很方便。

　为了加强现场施工的管理，有些单位配备了土建、水暖、电专业管理人员，聘请有施工经验的老工程师分管专业，由一名专业人员负责整个工程的管理工作，同时委托监理公司对工程进行监理，充分发挥三控（质量、进度、投资）两管（合同、信息）一协调（组织协调）的作用，做到双管齐下，相互补充，帮助施工单位搞好施工管理，控制好工程质量、进度和投资。

（二）推行工程量清单计价招标取得的成效和有待改进的问题

1．建设单位能获得更多的实惠

通过调研，实行工程量清单计价招标的工程在确保工程质量和保证工程工期的前提下，建设单位可获取更多的实惠，从而使工程造价得到有效降低和控制。

（1）某学院学生宿舍：建筑面积5800m2，标底为 860 万元，5家单位参加投标，最终确定报价为 833 万元的单位中标，中标价低于标底 3.1％。

（2）某科研所小型试验室工程：建筑面积 2254 m2，标底为230万元，3家单位投标，中标价为210万元,低于标底 8.7%。

（3）某幼儿园扩建工程：标底价为 247万元，中标价为213万元，低于标底 14％。

2．有效遏制了探摸标底现象的发生

各投标单位，在同一起跑线上出发，依据由建设单位统一提供的工程量清单，结合自身的经济实力、以及管理技术水平报价，真正承担建设风险。标底只作为拦标价使用，与标底的接近程度不再是能否中标的关键。因而从制度上有效防止了，有些投标单位采用各种手段探摸标底，进行不正当竞标现象的发生。从源头上有效地遏制住了招投标中的腐败现象。同时，也使招标单位摆脱了各种关系的干扰，能集中精力真正组织好招投标各阶段的工作。

3．对是否低于成本价的认定要客观灵活

结合工程项目建设实际，建设单位普遍感觉到，成本价的认定既是难点，也是关键。当前还不能完全脱离定额，还要不同程度的采用其中的材料参考价。由于一些地处偏远、工程量较小的工程建设项目，对地方有实力的大公司缺乏吸引力，愿意参加投标的施工单位本来就较少，对于总体上属于合理报价，但局部报价有所偏颇的情况，在不影响大局的情况下，可以不作为废标处理，可以将该局部的报价，在估算出其上限后，合计到总报价当中，参与最后的竟标。

4．招标文件编写时要注意文字严谨

一个成功的招标文件，有利于体现业主的意愿，有利于施工顺利进行，有利于工程最终的造价控制。总结一些单位的实际作法，招标文件大致可以包含以下几部分：投标人须知、评标方法、施工合同的主要条款、施工技术标准（对于普通工程此章节可不单独说明） 、工程量清单、投标文件格式。

　在投标人须知部分，对招投标的范围、投标发生费用的负担、采用合同的形式、工程质量标准、计量计价原则、以及投标文件的澄清、错误修正等内容，均要作出明确的规定。

在合同协议书部分，对合同文件的解释顺序，所用的语言文字和适用的法律标准，双方的一般权利和义务、合同款支付计划要作出明确的规定。对于可能存在的风险，应当说明其已经包含在工程单价中，不另计算。在合同质保书部分，对工程的保修范围、保修期限、以及其他责任均要作出明确的说明。

在投标文件格式部分，应对其所包含内容的格式作出详细的说明。一般应包括：法人代表身份证、投标文件签署授权委托书、投标书、投标书附录、招标文件要求投标人应提交的其他文件资料。

在清单报价表部分，应按照规范的要求，对单位工程费汇总表、分部分项工程量清单计价表、措施项目清单计价表、其他项目清单计价表、零醒工作项目计价表、分部分项工程量清单综合单价分析表、措施项目费分析表、主要材料价格表等表格的格式作出统一的规定，并给出样表。

　在施工技术标准部分，应对施工组织设计、项目管理机构、图纸编号、所用施工机械、安全保障措施、工程管理（含临时设施管理）以及拟分包项目情况表等方面的内容，根据工程的具体情况，对其格式和必须包含的内容作出明确的规定。

建设单位提供的清单，应力求格式正确、内容完整无计算错误。通过上述种种措施，把问题考虑在前，就可以有效地减少变更和工程结算难度。

5．对清单计价招标的熟悉适应还有一个过程

目前，各建设单位普遍感觉到，企业素质跟不上，是当前比较普遍的一个问题。在实际操作的过程中，无论是对分部分项工程项目计算规则的理解与计算方法的掌握上，还是对编报清单报价表格式规范性的掌握上，各投标单位经常出现一些技术性的偏差。但总的来看，企业的适应能力很强，编报的清单报价表的质量也在逐年上升。普遍反映，一开始实行清单计价招投标比较繁琐，经过几个工程招标以后，逐渐感到很好用。

（三）工程项目现行几种招标方法的比较

现行的设置标底、无标底、复合标底、清单计价四种招投标方法中，清单计价招投标的优势正逐步显现，正逐步占据主导地位，尽管其进一步推广实施还存在一定的困难问题，但随着市场经济的进一步发展，由于清单计价招标所具有的理论和操作模式的先进性，必将成为今后工程招投标的主流模式。

1．设置标底招投标方法

该方法在招标文件中，对投标人如何编制报价文件统一规定，在采用定额基价、费用标准、价差及费用调整等方面标准统一，体现不出公司技术、资金等方面的实力差别，预算报价差别较小。难以分出报价和造价管理水平的高低，更难以真正降低工程造价，达不到招标的目的。评审报价，关注的焦点不是企业施工技术水平、管理水平的高低，而是重在比较预算员水平的高低。有标底招标能否成功，标底的正确性是关键。虽然标底已经有关部门审查，但系统误差难以避免。投标人要想得到较高分值，首先取决于投标人本身的误差率。可以看出，接近标底有较大的偶然性，中标只是一种猜谜、巧合，投标人实力不能真正得到体现，达不到真正降低成本的目的。设有标底招标办法很难真正选择在价格上具有优势的投标人。首先，标底的保密性问题。由于在标底在评标过程中的重要作用，促使有些投标人找关系、求门路，通过各种方式探摸标底。其次，对不合理压价的行为难以有效控制。有的招标人故意在按招标文件要求编制的标底的基础上压价，从而达利降低造价的目的，而正常的投标报价，在竞争中就处于不利地位，容易导致恶性竞争局面的产生，使招投标的公证性受到置疑。

2．无标底招投标方法

该办法与设有标底的招标一样，有一个约束投标报价的有效区间，与之相近的或有效区间下限的赋高分值，反之赋低分值。按照常理，在工程内容一定，设计图纸及招标文件统一的情况下，管理水平高，施工手段先进的企业通过成本测算做出的报价，应该是在有效区间内的相对较低价，此种企业应作为中标单位的最有利的竞争者。但实际情况却往往是，由于各个投标人的综合实力不同，参与投标单位数量有限，造成报价波动大、投标报价对区间中值的形成影响很大，不一定有利于效率相对较高的施工企业获得高分，甚至有可能被淘汰出局，达不到择优选择投标人的目的。

　这种方法虽然能在一定程度上防范标底被泄露的弊端，但是容易产生串通投标。

3．复合标底招投标方法

从该方法报价计分办法看，投标报价得分的高低，取决于标底、各有效投标报价的算术平均值，和随机抽取的下浮系数。一个投标，能否中标，不是凭技术、凭管理竞争，而完全靠运气，因为下浮系数取值在 1％～3％之间，两个百分点的价差导致的分差可能高达 20 分，这个分值是其他任何评标项目无法弥补的。真正精确的计算反而可能得不到高分，误差不是最小，但却与基价接近的报价可能获得高分值。原来科学、严肃、凭实力取胜的工程招投标，变成了一场数字游戏，难免让人感觉变味。

以上三种方法的实质是定额计价模式。定额本身的局限性，决定了这些方法的不完善性。第一，定额不能准确反映市场经济体制下生产要素的实际消耗水平。预算定额中规定的消耗量和有关措施性费用是按社会平均水平编制的，这种平均价格可作为市场竞争的参考价格，但不能反映参与竞争企业的实际消耗和技术管理水平。第二，定额带有较浓厚的行政管理色彩，其修订需要较长的时间和繁琐程序，不能及时反映生产要素的市场价格变化情况。第三，定额不能体现投标企业个体的具体差异。市场经济体制下，施工企业有权根据采取一定的市场战略和报价技巧，拥有自己独特的生产要素配置渠道，有自身的专利技术、工艺，能大大地提高工效。同时，每个企业社会负担、管理水平、资金能力也不相同，定额的取费水平并不能准确反映每个企业的实际间接费水平。

4．工程量清单计价招投标方法

工程量清单计价模式是根据定额和市场价格制定的标底作为评定的相对参考标准，超出上限的投标自然出局，全部超出上限的可以宣布废止本次招标，再次招标；对低于上限的投标，为有效标。另外即使总价均属合理，但个别清单项目有明显偏差的也要对投标人进行询问，澄清其“不平衡报价”的实质或让对方给出令人信服的解释。投标人要解除招标人的疑虑就不得不告知招标人自己的部分甚至全部真实成本构成，以及用以支持本数据构成的企业自身专有技术、劳动价格、材料采购价格及付款方式、企业管理等基本情况，这些情况还要经得起招标人的核实。

　另外招标人出于对工程烂尾或投标人“低价” 履行能力的担忧，除对投标人的资质进行复核后再要求提供额外的担保。在这种情况下，不是实力特别雄厚的企业是无力以这种方式参与市场角逐的。采用工程量清单计价招投标方法，是国际上较为通行的做法，可以消除定额管理所带来的局限性，淡化标底作用，避免招标中的弄虚作假、暗箱操作和无端猜测，体现公开、公平、公正的原则，赋予了投标人较广阔的自由发挥空间。

（四）推行工程量清单计价招标的困难和问题

推行工程量清单计价招投标改革，是一项涉及到招投标各有关方面深刻变革的系统工程。由于工程招投标长期以来均是采用定额计价模式，无论是从政策法规、人员结构，还是软硬件设施建设上考察，需要改革更新的内容都很多，改革不可能一蹴而就。从试点启动到实现最终目标，将是一个长期的实践过程。

1.当前遇到的主要困难

（1）建设单位普遍缺乏自主提供计价清单的能力

工程量清单计价规范要求，建设单位在实行工程量清单计价招投标时，先由建设单位提供工程量清单，然后参加投标的施工企业在所提供的清单的基础上，结合自己企业的实力进行投标报价。不像定额计价模式下的招投标，只要具备了施工图纸就可以进行招投标。编制工程量清单，具有较强的专业技术性和较大的工作量，一般的建设单位基本不具备自主提供工程量清单的能力。

（2）施工企业报价暂时还不能完全脱离定额

施工企业参加工程竟标，能报出具有竞争力的综合单价的关键，在于能有一套适合自己企业经营状况、管理水平、技术能力的企业定额。在目前的条件下，由于《计价规范》实行的时间还较短，即使以前在定额计价时期，进行过企业成本核算的企业，也要在适应清单计价项目设置的基础上，经过一定的时间，结合现在的建筑市场行情，逐步形成自己的企业定额。在此之前，现有定额的工料含量在一定的时期内，仍是指导施工企业报价的一个重要参考。

（3）招投标操作方法上还存在一些难点问题有待解决

推行工程量清单计价招投标以后，自然要实行合理最低价中标，其关键就是怎样判定企业报价是否低于合理成本价，目前没有统一的操作办法。此外，在清单计价模式下还要不要标底，如何发挥编制标底的作用,也没有明确的规定；如何规范评标委员会成员的行为；如何界定评标专家库成员的权利与责任，入选专家应具备何种条件，执行评标时应有哪些回避规定，也是在新的计价模式推行后，急待研究解决的问题。

（4）难以实现招投标信息的快速查询

定额计价模式下，工程评标主要是看总价，商务标的评审相对较为简单。推行清单计价招投标，由于清单本身的特点，还要对分部分项工程费、措施项目费、主要清单单价、主要材料价格进行评审，以确定企业报价是否合理有效。这就需要较之定额计价要更加快捷的了解市场价格信息，以便对投标报价作出合理的评判。另外，统一的清单使评标的速度加快，快速全面地掌握工程施工企业的以往业绩和信誉情况以辅助决策，也成为必然的需求。可见推行清单计价以后，评标工作更加细化，工作量骤然加大，没有通畅的获得招投标信息的通道，没有良好的评标辅助系统，评委完全凭静态资料的积累，凭手工操作进行评标，在较短的时间内将很难对投标报价做出科学、合理的评判。

2.推行工程量清单计价招标存在的问题

（1）思想认识不到位

推行工程量清单计价招投标改革，实际上也是工程造价管理工作观念的一次革命。受传统招投标计价方式的影响，不少人的旧有的观念根深蒂固，认识上跟不上形势，不能确立新的招投标工作观念。有的单位对推行工程量清单计价招投标改革持怀疑态度，顾虑很多，仍存在“等、靠、拖”的思想，以致不愿改、不想改，安于现状、等待观望。有的领导担心“定额计价”改“清单计价” ，工程中标再不是那个人说了算，自己手中没权了，对实行清单计价所引发的正常的招标管理机构职能的转变，不能正确认识，发动改革的积极性不强。一些具体从事工程招投标技术工作的同志，长期以来已经对定额十分熟悉，要换用新的工程量清单计价方法，需要重新学习清单计价的许多新的知识和编制清单的技能，另外由于工程量清单计价法的项目划分与定额计价有较大的不同，据试点的单位反馈的情况来看，编制清单的工作量较之以前实行定额计价时编制施工预算的工作量加大了不少，就不太愿意使用工程量清单计价法进行工程招投标。

（2）前期准备不充分

采用工程量清单计价招投标，要求工程量清单要准确、详细地描述每一个工程内容，以便投标人考虑完成所有清单项目所需的工程费用。工程量清单的描述必须准确、全面，避免由于描述不清，引起理解上的差异，造成企业投标报价时不必要的失误，影响招投标的工作质量。通过调研发现，即使在同一单位内部，由于工程项目的工期要求、经费到位情况等各不相同，每个项目的前期准备情况也各有不同。有的工程由于工期要求紧，前期准备不足，留给清单编制、组织招标的时间较短，甚至是边设计边施工，施工设计图纸本身就不是很详细，结果造成工程量清单编制的漏项就比较多，给工程后期的造价控制带来很大难度。有些单位编制的工程量清单中，当主要材料的规格、型号及质量有特殊要求时，说明不够详细。因为材料价格是影响造价的主要因素之一，尤其是在精装修招标和园林绿化招标中，涉及的主要材料品种繁多，型号规格各异，造价所占的比重较大，如果说明不够详细，就无法正确指引投标人报价，并且中标后由于材料的变化引起的纠纷就比较多。

（3）规范掌握不透彻

《建设工程工程量清单计价规范》是按照建筑物的分项实体来划分的工程项目，而原来的工程预算定额是按照工序来划分的工程项目。因此，进行综合单价的组价时，不能按照传统的定额那样只套用一个定额子目，而是有可能要综合多个原来定额子目中的内容，才能完整地计算出一个清单计价项目的工程量。在实际编制清单项目的过程中，有些单位的清单编制人员对清单计价规范掌握和理解的不透彻，对清单项目的组成、包含内容的具体含义不是很熟悉，从而造成编制过程中的错项、漏项。如：在管道顶进项目中，工程内容列有止水处理，是指对洞口的止水处理，如在顶进的工作井周围为了止水，采用管井法降低地下水位的措施，那么该项措施应该列入措施项目清单中，而不是列入管道顶进项目中。又如，甲方供应材料的价款不应包含在分部分项工程量清单的综合单价中。而由投标人采购的设备，因属于设备费，应在设备购置费列项，不属于建筑安装工程范围，因此，清单报价中不考虑此项费用。再如，如果对前面所述综合单价的含义理解的不透彻，就会产生在工程结算时是否考虑价差的疑问，实际上按工程量清单计价与定额计价最大的不同点就在于，按照工程量清单计价，综合单价不作变动，没有价差（对于跨年度的工程项目也是如此） ，也不用考虑各项费率，这正是工程量清单便于工程结算的优势所在。

（4）组织实施不规范

清单计价模式招投标的计价规则和其对招投标各个阶段的技术要求决定了推行清单计价招投标重在标准规范。而有的建设单位在确定中标施工企业时，在各单位依据工程量清单报价后，仍要结合各个单位的让利情况以确定最后的中标单位，没有坚持合理最底价中标的原则，把推行清单计价招投标当成了形式，具体运作又回到了原来的老路上。而由于过分压价，就容易给后期建设施工出现质量问题留下隐患；有的建设单位，一味地贪大求快，急躁冒进，结果是工程量清单编制的质量较底，存在较多的漏洞，对后期的工程量不能做到一步定死，后期又按实际进行追加，最终反而造成工程建设费用的增加；有的单位在组织评标时，一味地追求报价最低，没有组织专家对该报价的合理性进行详细的询标考察，结果很容易被施工单位钻空子进行不平衡报价，最终造成工程建设费用的增加；有的单位则过分强调清单计价的作用，成立评标委员会不能保证技术专家的参与比例，只注重商务标的评审，忽略了对技术标的全面考察，给后期工程施工质量和施工安全埋下了隐患。

（五）制约工程量清单计价招标推行的主要矛盾

在剖析造成改革所遇到困难和问题的原因时，既要全面归纳直接原因，同时又要深挖间接原因；既要有个体分析，又要有综合分析。总的来看，妨碍清单计价招投标改革推行的原因，主要有以下几点：

1．各地建筑市场发育水平不均衡

工程量清单计价是市场经济发展的产物，目前，我国各地建筑市场的发育水平极不均衡，东南沿海等经济较为发达的地区，建筑市场发育水平较高，施工企业适应市场利用清单进行报价的能力较强。建筑市场材料价格、造价指数等信息，发布的比较及时，基本能够为企业投标报价和造价咨询单位对投标报价进行评审提供及时的信息参考。与招投标间接相关的工程设计、咨询等行业也较为发达。而内陆一些省份的经济欠发达地区，在这些方面则相对较差，在这些地区的部队推行工程量清单计价存在一定难度。

2.各地配套清单计价依据的发布需要一定的时间

目前地方上与清单计价招投标配套的计价依据建设工作，尚处于起步阶段。用于招标工程标底计算和衡量投标报价合理性的社会平均综合单价，用于施工企业编制企业定额所参照的劳动、材料、机械平均消耗量定额，用于综合评价投标报价的建筑工程技术经济指标的建立和逐步完善，还需要一定的时间。在这些计价依据建立完善之前，推行清单计价招投标还不能完全脱离定额中的工料含量，还要受到一定的约束和限制。

3．施工单位企业定额的形成需要一定时间的积累

企业定额是一个企业自身的劳动生产率、成本降低率、机械利用率、管理费用节约率与主要材料进价水平的集中体现，也是企业采用先进工艺改变常规施工程序，从而大大节约企业成本的独家秘方。依据企业定额编制出来的投标报价是一个企业完成某项任务的成本底限。也是清单计价实行量价分离以后，施工企业发挥自身优势的集中体现。推行工程量清单计价，目前施工企业要做的就是尽快按照清单计价的要求，编制出自己的企业定额。但是，在结合当前企业采用的新工艺、新技术等降低成本因素的基础上，整理企业核算的内部历史资料需要一定的时间；再加上企业财务、管理费用需要经过一定时间段地反复测算，才可以编制出企业的内部工料消耗指标和企业管理费用标准，即企业定额。当前，参与工程建设招投标的企业，大多数还不具备真正意义上的企业定额，只能是暂时按照原来定额费用加适度下调价的方法，进行投标报价，对真正体现推行清单计价的优越性有一定的影响。

4．工程造价管理人员的素质参差不齐

工程造价管理人员是推行工程量清单计价改革的基础要素，包括工程建设单位、工程造价咨询等单位中的造价工程师和一般的工程造价管理人员。目前具有造价工程师资格的工程造价管理人员，都是经过了国家相关的职业资格考试，具有较为全面的工程造价理论知识，一般素质较高。但由于，推行工程量清单计价之后，预结算的编审业务将大大减少，代之的是工程量清单的编制、对工程投标报价的审订、开展工程造价咨询和工程招标代理，一些工程造价人员对此还不能很快的适应。

5．工程招投标信息化建设相对滞后

目前，工程造价区域网的功能还很不完善，构建工程造价局域网的基础设施建设还比较薄弱，且发展不均衡。工程审计、设计部门在信息的占有上处于优势，而工程建设管理部门信息的占有情况则较差，距通过大量工程造价信息的占有来辅助定标决策和实现招投标工作网上公开透明还有较大差距。

　信息的积累工作缺乏连续性、时效性。例如：一些材料价格信息往往依赖于地方定期发布的价格通报，由于时间间隔相对较长，且品种类型也不是很全，以致价格资料的积累跟不上市场行情的发展变化。信息的采集技术还比较落后，信息分类标准不够统一，网站的内容也多为定额颁布、文件转发、价格信息等，信息加工的深度还较浅，缺乏基于工程造价各费用组成部分之间的横向工程造价信息的分类比较汇总。信息收集、整理工作没有专人负责，没有形成自下而上的信息分级整理汇总体制。这些都不同程度地导致了推行清单计价招投标“运行不规范”、“监控不及时”“难以实现招投标信息的快速查询”等许多困难和问题。

三、推行工程量清单计价招标的对策

推行工程量清单造价是一个循序渐进的过程，对存在的问题要有一个客观的分析，应逐步改进推行工程量清单造价所需的政策、监管和技术支持环境，从而确保工程量清单计价有序推行。

（一）加强工程量清单招标的组织实施和监管

针对改革试点中暴露出来的“思想认识不到位、规范掌握不透彻、组织实施不规范、运行监控不及时”等问题，工程招投标管理部门首先要把推行“工程量清单计价招投标改革”提高到关系工程建设经费的使用效益、工程建设质量好坏的高度，关系到各种工程设施最终使用效能的发挥的高度来认识。切实转变领导观念，做好依法监督。

1．加大规范宣传力度，切实搞好业务培训

清单计价由于颁布实施的时间并不长，许多人对其还不是十分了解。对此，工程招投标管理部门应注意综合运用多种手段，加强对计价清单的宣传教育。通过宣传可以使大家转变观念，认清推行工程量清单计价招投标的目的和意义，为推行《计价规范》打下良好的基础。

　《计价规范》涉及的专业多，对应专业项目数量很大，具体分项的计算规则较难掌握。除了一般性的宣传教育之外，组织专业性的业务培训也必不可少。通过培训，使工程造价咨询单位、监理单位、设计单位的工程造价管理人员，能够熟练掌握《计价规范》的工作内容解释、计算规则、和编制清单的方法。

2．严格审查准入资质，提高执业人员素质

工程量清单计价的实施对工程造价管理人员的素质提出了更高的要求。新的形式下，管理人员应该是懂技术、精报价、通管理的复合型人才。因为，推行工程量清单计价实行工程实体项目同措施项目相分离，招投标管理人员不仅要能看懂施工企业的施工技术方案，还要能够分析企业总体的生产力水平和设备水平，准确的掌握其措施项目的内容和数量，以便对企业的报价进行评判。对此，工程建设管理部门应把好参与工程建设招投标的执业人员的“入口关” 。对于不具有相应造价工程师资格的人员，坚决不能上岗。同时，注意针对推行清单计价以后，所带来的工作程序、工程招投标配套文件的变化，及时开展培训，提高工程造价人员的执业水平和服务质量。按照国家“逐步弱化单位资质管理，加强执业人员资质管理”的精神，在工程造价咨询从业人员的继续教育、培训等方面对清单计价的相关知识给予侧重考察，以提高造价咨询从业人员的整体素质。

（二）完善行业工程招标配套法规制度建设

1．涉及标底的有关规定的调整

标底是指招标人对招标项目在方案、质量、工期、价格、措施等方面的自我预期控制指标或要求。推行清单计价招投标以后，标底的作用进一步淡化，对于结构形式简单，以往多次组织过类似施工并有经验的小型项目，可以不编制标底，采用无标底招标。对于建筑智能、大型设备等一些专业性较强的分项工程项目，完全依靠市场调节，无法编制标底。但就目前工程招投标的实际水平来看，对于结构形式复杂，施工工艺头绪烦杂的工程项目，如果不编制标底，仅靠评标委员会很难对工程的全面情况了解清楚。加之我国目前企业的信誉制度尚未建立完整的评价体系，信誉度的约束力较弱，发包人只有对最低报价充分评价前后才能发包，所以应视项目具体情况尽可能编制标底。在工程量清单模式下，编制标底的作用：一是作为报价的控制上限，二是给提供核实建设规模的依据，三是使建设单位明确承建工程的经费需求。在工程量清单模式下，编制标底的原则：应遵循国家和地方建设行政主管部门有关造价计价办法，按照招标文件和《计价规范》的规定，参考“全国统一建筑工程基础定额”中的人、材、机械的消耗量，依据市场价格信息，考虑施工现场勘查、拟编施工组织设计进行编制。综合单价应结合当地市场价格进行确定，措施费用应结合先进可行的施工组织设计确定。

2．增加对投标报价询标考察的规定

工程综合单价由施工单位自主报价，根据计价规范中“由于工程量清单的数量有误或设计变更引起工程数量的增减，属合同约定幅度以内的，应执行原有的综合单价。”的规定，施工企业投标报价时有可能在维持投标总价不变的情况下，有意识提高后期有可能增加工程量的综合单价，而将其他综合单价适当压低，这样实际的工程量发生较大变化时，就有可能使工程最终造价上升较大。

　因此，评标管理办法中除了规定评标委员会可以要求投标人对投标文件中含义不明确的内容进行解释以外，还应当增加有关询标考察的规定。例如：就投标文件中存在的疑问，评标委员会可以采取“询标”的方式要求投标单位进行澄清和解释。提交的书面经济分析报告，将作为评标委员会进行评标的参考，以利于在短时间内完成对投标文件的审查、评审和比较。

3．增加评判合理最低报价的判定方法

推行工程量清单计价招投标以后，实行合理最低价中标，必然要有针对合理最低价的判定方法。否则，施工单位就有可能以低于成本的报价投标，进行恶性竞争。制定评判规则的总体思路是：引入会计学财务比率的有关概念，将专家打分与该企业上一年度的财务成本指标，各按百分制进行换算打分，然后综合加权进行考虑，大于60 分者，可视为不低于成本报价，折算值(Value)的计算公式为：

V = 0.4V1+ 0.6V2

V1 =(M1+ M2+…+Mi+…+Mn)/n ，为专家满意度分值折算，既考虑到专家的经验与权威性，又有意识地降低主观人为因素，设其权重为0.4。

　Mi为各位专家对投标单位降低成本满意度打分（Mark）,n 为专家数Mi＝[专家主观认为合理降低成本额/(标底价－投标报价)]×100

V2 =[1-(C/P-1)] ×100，为企业上年度财务情况折算值,考虑充分信赖经审计的企业财务报表情况，有意识增加客观因素，设权重为0.6。

C为常量(Constant)=[(标底价－投标报价)/ 标底价] ×100%

P（Profit Rate）企业上一年度财务会计报表所反映的销售利润率

P＝（主营业务利润/主营业务收入）×100%

4．明确新模式下中标的原则

现有的评标办法均是采用百分制评标法，有许多不尽合理之处。首先，技术标入围的情况下，报价与标底的接近程度决定了能否中标。但是，以加权方法计算评标标底的公式中，计算所用的权数是随机抽取的，具有很大的随意性。其次，现有评标方法下的标底，只是工程价格的反映，没有反映出技术、工期等其他要素的情况。最后，现有的评标标底，是采用加权法计算的，假若各投标报价都比标底高，基价只