公共部门管治视角下政府采购模式透析x
时间：2020-11-02 16:36:33 来源：勤学考试网 本文已影响 人 
公共部门管治视角下政府采购模式 的透析
摘要:在全球化、信息化和知识经济的 大背景下,应从公共部门战略管理的视角来 对我国政府采购的模式进行探讨。 我国应采
取集中采购与分散采购相结合模式的政府 采购模式，将政府采购公共财政的短期效益 和长期效益结合起来。
关键词：战略管理；政府采购；采购模式; 采购门槛
政府采购因其在社会的经济活动中规 模庞大，对国民经济起着重要的调节作用， 向来是政府调控宏观经济运行的一种重要 手段。在全球化、信息化和知识经济的大背 景下，我们很有必要从公共部门战略管理的 视角来对我国政府采购的模式及其相关的 内容进行探讨，将政府采购公共财政的短期 效益和长期效益有机地结合起来，探索出一 种适合中国国情的政府采购模式。
一、政府采购与战略管理政府采购制度
最早形成于18世纪中叶，以美国1761 年颁布的《联邦采购法》为标志 ，距今已经 有200多年的历史。而我国政府采购的起源， 根据财政部的说法,“其制度建设和试点推 进的工作，应该写作论文是从1995年上海市 对财政专项安排的设备购置，采用政府采购 员的办法时开始的。” [1]242003 年实施的 〈〈中华人民共和国政府采购法》 将政府采购
定义为：“各级国家机关、事业单位和团体 组织,使用财政性资金购买依法制定的集中 采购目录以内的或者采购限额标准以上的 货物、工程和服务的行为”。[2]由于政府 采购本身所具有采购资金来源的公共性，采 购范围的广泛性，采购规模巨大，采购的政 策性、非营利性和采购管理的公开性等特征 其操作效果如何，会对一个国家的整体经济 状况和社会状况产生深远的影响。 加之在经
济全球化的背景下，为了增强国际竞争力， 我国已向亚太经合组织承诺于 2020年开放 政府采购市场。加入世贸组织以后，作为一 国在市场经济中最大买主的政府，其行为就 不仅会对本国的经济产生影响，而且会影响
到一个地区乃至全球的经济走向。 因此非常
有必要从一个动态的、全局的、长远的、持 续的角度来看待我国的政府采购，而战略管 理恰恰符合了这样的要求。战略管理这一概 念最初来源于私营企业部门，美国学者安索 夫1962年发表专著〈〈战略与结构》，成为现 代企业战略管理理论的研究起点 [3]12。
此后，许多学者积极参与战略理论的研 究，形成了各种不同的流派。国内著名学者 周敬伟教授认为：“战略管理是组织确定其 使命,根据组织外部环境和内部条件设定组 织的战略目标，为保证目标的正确落实和实 现进行谋划，并依靠组织内部能力将这种谋 划和决策付诸实施，在实施过程中进行控制 的一个动态管理过程。” [4]75 公共部门的 战略管理始于20世纪80年代，作为“新公 共管理运动”的一个重要组成部分，强调组 织与环境之间的相互作用，允许对环境进行 考察，以选择通过一定的付出可以获得最大 利益的目标。波齐曼和斯特劳斯曼在〈〈公共 管理战略》一书中认为公共部门战略管理具 有如下基本特征：关注长期；将长期目标和
近期目标整合成一个连贯的层级；认识到战 略管? 65 ?理和计划并不是自行贯彻的；采 取一种外部观点，强调不是去适应环境，而 是期待和塑造组织的变迁。
公共部门由于环 境因素、交易因素、组织内部运作方式的不 同，战略管理的作用与私营部门相比，更具 有长远性和全局性的特点，因此就更有必要 分析和指导政府采购这种涉及范围广、 牵扯
利益多、持续时间长的政府行为。
二、战略管理下的政府采购模式的探讨
政府采购的一般模式政府采购的模式 作为实施政府采购的组织管理形式,根据我 国《政府采购法》第七条的规定：政府采购 实行集中采购和分散采购相结合的原则，集 中采购的范围由省级以上人民政府公布的 集中采购项目确定。［2］由此可以看出，政府 采购模式有集中采购、 分散采购与两者相结 合这三种。集中采购模式是指本级政府的采 购均由一个专门从事采购的部门负责 ，不允 许单位自行采购。其采购的过程为：使用单 位向财政主管部门上报采购计划，待采购计 划被批准后由政府米购部门负责安排米购 ，
采购项目结束后由使用单位进行验收 ，采购
资金由财政部门直接向供应商、承包商支付 [1]24。实行集中采购有助于形成政府采购 的规模效应，减少采购的中间环节，提高政 府采购资金的利用效率，便于政府采购政策 的实施和政府采购目标的实现。
目前国际上采用集中采购的国家有美 国、阿根廷等。分散采购模式是指各使用单 位自行进行的政府采购的模式。 其过程是由
使用单位向财政部门上报采购预算计划，获 得批准后由使用单位按政府采购的原则自 行采购。分散采购最大的优点是灵活，使用 单位可以根据自己的要求确定采购的物品 ，
尤其是适用于紧急状态下的政府采购，但是 它有很多的不足之处。国际上只有英国、日 本等少数国家在一定程度上采用这种模式。
集中采购与分散采购相结合模式，是指一部 分采购由一个部门统一负责，一部分采购由 各个需求单位自行负责的采购模式。现在越 来越多的国家采用这种模式，在大的方向上 具有集中的趋势，是以公共投资为主，便于 避免重复建设造成的浪费；而一般的小规模 政府消费品的采购则是以分散采购的方式 ， 便于发挥其灵活性。这种模式不是对集中采 购和分散采购的简单折衷，而是集它们的优 势于一身，但其本质还是集中采购。
战略管理思维下的政府采购模式在全 球化、信息化和知识经济的大背景下，公共 部门必须以战略眼光思考自己的职能、 角色、
地位、组织结构和与社会的关系,确定组织 面临的环境和组织发展的长远目标 ,提高自 身竞争力。而政府采购作为公共组织与外界 环境进行物质交换的一种重要方式,在公共 部门的整个运作过程中起着举足轻重的作 用。战略管理视角下的政府采购要求将政府 采购的长期目标和近期目标整合成一个连 贯的层级，认识到关于政府采购的战略计划 不是自行贯彻的，在这个过程中需要多方面 的努力，要有一种外部观点；对于政府采购 不是被动地适应环境，而是要积极地塑造组 织的变迁，在变化的环境中拥有主动权，同 时由于公共部门的特殊性，还要充分考虑到 政治权威的影响。战略管理有一个基本性的 要求即给组织正确的定位，以面对未来日益 增长的不确定性。具体到政府采购上，既要 给政府采购一个战略定位，使其能够最大程 度地发挥公共财政的效益，更好地服务社会 同时又要增强公共组织抵御社会不确定风 险的能力。因此必须用战略的思维来考察政 府采购的内外部环境，用系统的方法审视环 境变化与组织的长期情况。综上所述 ，分散 采购模式达不到政府采购战略思维的要求 ， 因其没有统一的规划，采购单位分散，不能 从战略上进行统一，但是完全集中的政府采 购又不适合我国经济水平参差不齐、 地区差 异巨大的现实国情。因此采用集中采购与分 散采购相结合，以集中采购为主，分散采购 为辅，是一种比较理想的采购模式，既能够 从战略管理思维下进行操作，又符合我国的 具体国情。在实际操作中对于集中采购和分 散采购相结合的这种模式，采购门槛的设定 十分重要。
所谓采购门槛，是指政府采购达到一定 规模后，必须由政府进行统一招标采购的最 低限额。在国际上，采用结合采购模式的国 家根据各自的具体情况设定采购门槛 ，门槛
高的分散采购的成分多一些，门槛低的集中 采购的成分多一些。由于我国各地之间的财 政状况及经济水平存在较大差异，加之我国 的政府采购还处在起步阶段，现行的政府采 购法没有对采购门槛作统一的要求。 但是从
战略管理的角度来看，对采购门槛的设定十 分重要，因为它关系到国家通过政府采购对 宏观经济运行的调控程度。
采购门槛的恰当 设定，能使得国家通过对政府采购? 66 ?肖 伟公共部门战略管理视角下政府采购模式 的探讨这一公共资金的支出，对整个社会经 济运行达到“四两拨千斤”的效果 ，而且还 能够从全局宏观的角度来对国民经济进行 战略调控，增强国家在经济领域抵御国内外 不确定因素的能力，实现国民经济又好又快 地发展。另外，也应该从各个行业长期的发 展状况来对采购门槛进行划分，对于国民经 济中新兴的、具有远大发展潜力的行业和对 国民经济的发展起着至关重要的行业，在设 置采购门槛时应该区别对待，有所偏差。同 样地在采购过程中，高价值、高风险的采购 项目由采购部门专业化、 技术精湛的采购人 员进行操作会更加经济有效；低价值、低风 险的常规采购，通常可以由采购单位自行操 作，这样既保证了高价值、高风险商品的质 量,又能够保证其他商品的采购速度和灵活 性。其实，“采购门槛”的设定，在本质上是 对政府采购权力的划分。不同采购门槛的设 定,在一定程度上体现着各级采购部门之间 的权力界限，因此,从这个角度上来说，绝对 的集中采购和绝对的分散采购都是不合适 的。所以，恰当的采购门槛的设定，对于预防 政府采购过程中的腐败和实现各级采购部 门权力的划分，从而调动各个采购部门的积 极性，实现公共财政的最大效益都有积极意 义。
三、集中采购与分散采购相结合模式的 优点一般情况下，集中和分散相结合的采购 模式，通常可以获得集中采购和分散采购的 双重效益，集中采购有利于制定和实施统一 的采购政策，培养更多技能精湛、知识全面 的采购人员；分散采购则灵活性更高，采购 速度更快。
以战略管理的思维分析这两种相结合
的采购模式,其意义更为长远，具体表现如 下:
相结合采购模式的建立，有利于完善 当前的财政政策，有效地节约财政资金，提 高了财政资金的使用效益。
在我国现行的财 政制度中，对建设性支出和对资金消费使用 的监督管理尚无明确规定,而政府采购制度 的实施正好弥补了这一缺陷。
采购门槛的科 学设定,对财政中建设性支出和消费性支出 能够在不同模式下进行操作 ，使之各自得益 通过实施政府采购制度，财政部门从资金的 分配到消费，实行全方位的监督，增加了政 府采购的透明度，保证质量，降低了行政成 本，提高了财政资金的使用效益。
建立恰当的政府采购制度是国家加 强宏观调控的政策工具，能够调节社会供求 总量，实现社会总供给的平衡，并且能够调 整产业结构和产品结构，促进经济的协调、 均衡发展，保护民族工业，支持国有经济的 发展。政府采购制度实质上是一种行之有效 的国家调控经济的政策工具，不仅作用于微 观的经济领域，调节部分商品和劳务的供给
和需求，而且作用于整个社会的经济生活领 域，进而实现政府的宏观调控目标。 同时，针
对近年来许多单位部门分散采购时的短期 行为造成我国许多商品盲目进口 ，从而对我 国的民族工业造成很大冲击的现实问题 ，以
集中为主的结合采购模式，能够有效地改变 这一局面，促进国家民族经济的发展。
建立相结合的采购模式,有利于我国 经济走向世界，进一步适应国际市场的需求 实现与国际接轨。我们和国际接轨的目的不 是单纯地为了保护国内市场，更重要的是能 够利用国际市场。我国已经加入了世界贸易 组织，加快健全政府采购制度是我国经济融 入世界贸易的迫切需要。政府在以集中米购 为主的模式下，在采购的过程中能够协调统 一，在以买方为主的对外经济中拥有较大的 自主权，同时还能够激发国内企业和国外企 业之间的竞争，从而促进国内企业的发展壮 大，提高其克争力，使之更好地融入世界经 济之中。公共部门管治视角下政府采购模式 的透析
