信访新规制度改革与宪政建设

时间：2020-09-18 04:07:32　来源：勤学考试网本文已影响人

信访制度改革和宪政建设

引　言

　　20XX年下六个月，我主持课题组发表了一份《信访制度性缺失及其政治后果》调查汇报。这份调查汇报指出，信访制度作为一项含有中国特色政治参与和权利救助制度，即使在计划经济时代起到过一定作用，但因为这一制度存在很多缺点，已不适应现在市场经济环境，在客观上成为了国家政治认同性流失关键渠道，假如不根本改革，将会产生十分严重政治后果1。这些见解引发了一场相关信访制度何去何从争论，并影响到了国务院对《信访条例》修订工作2。客观地说，在这场争论中我是少数派，而且假如以国务院最终经过《信访条例》为标准，我还是一位失败者。不过，这并不意味着我已经放弃了那些不被执政者采纳改革设想，反而正是在这场争论中各方所表示出来理念和取向，让我愈加清醒地认识到了信访制度政治迷惑性，愈加坚定了要从国家宪政建设高度来改革信访制度这一基础主张。

一　洪峰压迫下改革

　　信访制度之所以在多年倍受社会各界关注，最直接原因是信访总量连续十十二个月上升，并在20XX年形成了信访洪峰。据统计，20XX年全国党政信访部门共受理1,272.3万人（件）次公民来信来访，比上年上升4.1%，其中，中央和国家机关受理公民信访量上升46%，国家信访局受理公民信访量上升了14%；全国党政信访部门共接待公民集体上访31.5万批次、712万人次，分别比上年上升了41%和44.8%，其中五十人以上集体访批次和人次分别比上年上升33.3%和39%，单批集体访人数最多达八百余人，创单批次进京上访人数最高纪录。20XX年第一季度，国家信访局受理公民来信同比上升20.2%，接待群众上访批次、人次同比分别上升99.4%和94.9%。如此严峻信访形势迫使学界和政界不得不思索，为甚么会产生这么规模信访洪峰？发展下去会产生甚么样政治后果？

　　在这么背景下，国家软科学基金资助我组织了一个课题组，对中国信访制度情况及改革方向进行专题调查研究。我们调查包含对进京走访者（关键是农民）进行问卷和深度访谈，分析了来自全国各地二万多封控告信，和部分信访官员进行座谈及住进「上访村」体验生活等形式进行。我们调查表明，现行信访制度关键有以下制度性缺点，并产生了严重政治后果。

　　第一，信访体制不顺，机构庞杂，缺乏整体系统性，造成多种问题和矛盾焦点向中央聚集，在客观上造成了中央政治权威流失。因为各级信访机构在没有任何监督下对信访案件层层转办，造成信访不停升级，中央相关部门受理信访量直线上升。但信访公民来京后，不停在各信访机构之间往返跑动，可问题并不能真正得四处理，最终造成她们对中央政治权威产生怀疑。如一份在北京上访村流传甚广署名为「亿万冤民者」传单就称：「想起国务院，好似阎王殿，外边是疯犬，里边是贪官。」3从早几年听到「中央是恩人」，到直接质疑党中央和国务院，这一改变说明了信访这道政治防火墙出现了问题。

　　第二，信访功效错位，责重权轻，人治色彩浓厚，消解了国家司法机关权威，从体制上动摇了现代国家治理基础。在制度设计上，信访作为一个正常司法救助程序补充，经过行政方法来处理纠纷和实现公民权利救助。但在实践中，民众更为相信信访这一行政救助手段并把其视为最终期望所在，这么不仅使多种诉求交错在一起，出现了「信访问题综合症」，而且民众往往把信访看成了优于其它行政救助甚至国家司法救助一个特殊权利。尤其是对那些进京上访农民来说，她们常常是作为当地农民代表而出现在中央信访机构，她们反应问题多而复杂，报警、求援和施压是农民进京上访关键目标。信访者要求问题复杂综合性，肯定增加处理问题难度，使信访机构承受了太大社会责任。因为信访部门并不含有处理这些问题实际权力，可信访者却在很大程度上把信访部门当成了处理问题责任主体，这么就势必把信访部门当成为了信访群众直接对立面。

　　第三，信访程序缺失，立案不规范，终止机制不完善，政治迫害和政治激进主义相伴而生，不停诱发较严重冲突事件。现行信访制度在程序上存在重大缺失，立案和回复均含有十分随意性。但因为信访量尤其是进京上访人不停增加，影响到社会稳定，中央为了强化各级领导责任，建立了「各级信访工作领导责任制和责任追究制」，要求各级党委、政府「一把手」负总责，分管领导负关键责任，直管领导负直接责任，对因工作不到位、责任不落实、领导不负责，发生较大规模连续到省委、省政府集体上访或到北京上访，对社会稳定和正常工作秩序造成严重影响，追究分管领导责任，并视情节轻重进行处理。这么就迫使地方党政想尽一切措施压制民众进京上访，最为常见是采取多种手段打击迫害信访公民。调查表明，部分地方政府使用暴力等手段拦截上访人（上访人员称之为「劫访」）进入上级党政机关已是公开事情，有些地方党政对上访人进行打击和政治迫害可谓触目惊心，令人发指，严重侵犯了公民人身权利。4

　　依据这些调查结论，我们向中央提出了根本改革信访制度提议。此项提议得到了中央最高层重视，她们分别数次批覆并要求国家信访局和国务院法制办专门听取我们相关信访制度改革意见。

二　改革多个取向

　　然而，因为对现行信访制度存在问题及根源有着不一样认识，对信访制度何去何从也有不一样主张。学界和政界关键有三种基础改革取向。

　　第一个取向是，要重新构建信访体系框架，整合信访信息资源，探索「大信访」格局，并经过立法统一规范信访工作，从而建立高效信访监督监察机制5，其关键见解是扩大信访机构权力，使之含有调查、督办甚至弹劾、提议免职等权力。国家信访局研究室责任人认为，信访机构权力有限是造成信访效率低下关键原因，而要处理信访洪峰就得强化信访部门权力。杜钢建也认为，现在之所以出现了信访洪峰，根本原因是信访机构没有权威性，现行信访部门和其它部门一样，只是政府之下一个一般机构，大家并未意识到，信访机构实际上并不是代表本部门而是在代表一级政府行使权力。所以，必需要强化信访在政府序列中地位，信访部门领导应该是政府关键领导才行。康晓光认为，信访部门功效无非是信息反馈和处理问题。在中国这么一个行政主导国家，在司法难以真正独立情况下，需要信访这么一套没有门槛反馈系统来了解社会存在问题，了解民众需要，并经过给予信访机构实实在在权力，树立信访机构权威来处理社会问题6。

　　第二种取向是，要从国家宪政建设高度来认识信访制度改革问题。我认为，首先需要从从政治体制现代化视野来重新确定信访功效目标，即在强化和程序化信访制度作为公民政治参与渠道同时，要把公民权利救助方面功效从信访制度分离出去，以确定司法救助权威性。其次要改革现在信访体制，能够考虑撤销各部门信访机构，把信访全部集中到各级人民代表大会，经过人民代表来监督一府两院工作，以加强系统性和协调性。再次，也是最为关键是，要切实保障信访人正当权益，对少数地方党政迫害信访者案件要果断查处7。长久从事信访工作周梅燕等人也认为，对信访制度改革应和整个社会体制改革联络起来，经过扩大公民有序政治参与，理顺多种信访处理渠道，树立司法最终裁判权威，采取渐进方法实现以法治为内容信访制度改革8。

　　第三种取向是，应该站在政治现代化大局高度，来看待信访制度存废问题。黄钟认为，当部分人把信访制度当成中国特色****救助方法时，却忽略了假如从国家制度大处着眼，现行信访制度很多要求，其实是直接跟宪法或法律相抵触，出现了行政权僭越立法权或司法权现象。这既表现在行政法规和地方性法规或政策中，也表现在具体实践里。这些全部有悖于建设法治国家大方向，信访制度应该废除9。张耀杰则深入指出，在现行宪法和法律框架之外所设计迭架屋且等级森严信访机构，是诱导本国公民跪着请愿甚至于跪着造反永无出头之日制度陷阱，而置本国公民于极权之下层层上访，本身就是对于中国公民自由平等正当****公开亵渎和肆意践踏，所以《信访条例》能够休矣10。

　　这三种改革取向被新闻媒体归纳成为「强化扩权派」和「减弱取消派」，其中第一个取向属于前者，第二种和第三种属于后者。我则被视为「减弱取消派」代表人物，有媒体说我主张现在就取消全部信访办公室11。实际上，我当初给国务院领导人提出具体提议是要从行政、法律、政治三个层面考虑怎样对信访制度进行稳妥而有步骤改革。其关键内容关键有三个方面

　　其一，短期行政治标之策是给各级党政部门减压和给信访公民松绑，以减小信访规模和冲击，维护社会稳定。关键方法是：中央降低对地方党政领导压力，不按信访量给各地排名，取消信访责任追究制，不要求地方政府来京接访；中央信访部门不再给省市开信访移办单；不对信访公民信访等级作尤其限制；由信访地公安机关依法处理因信访而发生治安案件。这么做关键理由是：减弱信访权利救助功效，降低群众对信访预期，会快速使部分信访案件平息，降低群众进京走访。给地方政府减压，才能给中央减压；维护地方政治权威，才能加强和巩固中央政治权威。

　　其二，中期法律治标之策是强化各级司法机关接收公民告诉、申诉及处理案件责任和能力，由司法机关承接现在积压在信访部门案件。关键方法有：由上级法院和检察院下派一级设置告诉申诉案件受理机构；加强对司法机关监督，克服司法****；司法机关对受理告诉和申诉案件要在限期内给回复；由司法部门依法查处信访人迫害案件；组织社会中介机构对群众告诉申诉进行法律援助；增加司法机构资源投入，并在制度上确立法院和检察院关键人员和经费均由上一级法院和检察院管理和保障。经过树立国家司法机构权威，能够把社会矛盾处理引导到正规司法渠道，逐步降低信访和伴随信访非制度化公民政治行动。

　　其三，长久政治治本之策是撤销各级政府职能部门信访机构，把信访集中到各级人民代表大会，经过人民代表来监督一府两院工作，并系统地建立民众利益表示组织。关键方法是：组织各级人民代表对本选区关键信访案件进行调查和督办；公布各级人民代表联络方法；建立全国信访网，并把部分重大问题信访资料上网公告让民众评议；许可社会各阶层建立利益表示组织，以法律许可方法经过集会示威等方法表示利益。这么做好处是：使各层级各选区人大代表有了一项新具体职责，她们有法律给予言论免责权和调查权，也有义务对信访反应问题进行调查，并依据调查向成为信访对象一府两院提出质询，直至向严重渎职、渎职、甚至涉嫌违法犯罪领导干部提出免职动议。这么，不仅使信访工作取得一个权力主体，同时也使信访工作含有了应有问责性，即向人民负责特质。同时将现在散存在各职能部门信访资源合并到人代会，将为人民代表大会制度建设提供大量物质资源、人力资源和政治资源，并为人民代表逐步专职化和和此对应人代会逐步实质化发明资源和职责两方面条件。最关键是中国政治改革方向要容很多种社会利益表示组织存在，只有让社会各阶层全部有自己利益表示组织，才能产生一个利益相对均衡、社会相对友好现代社会。

　　因为我这些提议和国家主管部门所提倡改革主张相背，也和持强化扩权论学者基础理念不一样，加上新闻媒体片面报导，造成了社会各方批评。

三　论争焦点

　　假如从学术角度来看，这场以批评和反批评形式展开论争，关键是围绕以下多个问题展开。

　　其一，怎样认识和对待信访制度政治思想基础。我认为，信访制度政治思想基础是****主义皇权意识和由此决定「人治」思想。这一制度最初即使是打着联络群众旗号建立，但其目标是建立一个所谓「民意上达」渠道，而不是「民意表示」机制。它不仅不是现代民主理论表现，甚至不符合以民为本政治理念，而是在强化「官重民轻」皇权思想，以误导民众把经过信访取得高官指示来处理问题作为最终「救命稻草」。所以，不管这个制度在计划经济时代起到过甚么样作用，它全部应该逐步退出中国政治舞台12。批评者则认为，中国民众有崇尚清官历史传统，今天信访改革是在这种历史传统下进行，所以只有顺应这种历史传统，改革才得以顺利进行。郭松民就指出13

和学者思维方法不一样，民间智慧总是质朴而深刻。老百姓抓住这根「救命稻草」逻辑很简单：谁有权任命官员，谁就有能力约束官员。在官员自上而下任命制没有得到根本改变之前，这根「救命稻草」地位是不可替换，因为它是和那些能够保护自己权益力量沟通最关键渠道。

针对这种见解，有学者批驳说14

在封建中国，地方行政长官往往也是司法长官，这种申诉冤屈、要求求决上访形式含有正当性。不过新中国成立早期，这类事情却演变成了「拦首长、外宾汽车」。这种青天意识和臣民意识历时几千年，以至于到今天在走向法治社会和司法独立过程中，惯性仍然不可忽略。「群众上访」碰到挫折，以至于遭到打击报复以后，信访被制度化以至于不停地被完善，是不是在间接地激励大家不去寻求正常司法救助而选择上访？我们必需清楚，信访这种「玄机」重重制度安排即使能够使法律正义目标部分得到实现，但这一过程恰恰是以牺牲法律自主性和现代法律赖以取得正当性基础程序性价值为代价。

　　其二，是维持行政主导国家政治传统还是坚定不移地向现代宪政制度转型。我认为，信访制度不停强化将产生最大问题，是从制度上消解现代宪政制度分权基础。这不仅表现在官员个****力对国家体制性职权侵害，而且因为从国家信访局到地方信访机构全部是由执政党党委和政府共同领导，这么会为党权侵入行政权、行政权借助党权侵入国家立法权及司法权预设了一条「正当」通道。假如强化信访职权，其实际性意义则加强了以党权为背景国家行政权力，这么就会有使党政合一「信访机关」凌驾于国家一切机关之上可能性，会从根本上消解国家宪政基础15。批评者则认为，「信访是个体权利对公共权力控制，是公民监督行政权力、司法权力有效路径」，「在我们这么一个有浓厚行政传统、国家权力支配社会进程和急于向法治转型国家中，因为社会经济快速发展、社会转型，规则缺失所引发种种行政违法、社会不公现象频频出现，经过信访来制约行政违法行为，保障公民正当权利就显得尤其关键」16。对于这种期望经过加强信访来制约行政违法和司法不公见解，有学者也进行了批驳。彭兴庭就指出17：

在现在制度结构中，行政部门几乎拥有绝正确权力，却缺乏有效制约。比如说在部分地方政府强制拆迁中，行政长官一声令下，公安、检察、法院倾巢而出。这也说明了这么一个制度问题，司法系统没有被给予独立使命，它多个权力上仍然受制于行政部门。在这么情况下，不是老百姓不懂程序没有法律意识，而是深知利害关系才越权上访，寄期望于「青天大老爷」，期待「皇上圣明」。司法独立问题已经被提上了日程，努力改善司法机关地位，这才是社会稳定和友好根本之道。信访不管怎样，是和一个法治社会背道而驰。信访中更多是法律问题，而不是行政问题，这不是行政机关和工作单位所能处理。

　　其三，能否把权利救助功效从信访制度分离出来。我认为，现在信访制度有两个基础功效，即政治参与和权利救助。中国《宪法》第四十一条已明确要求：「中国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和提议权利；对于任何国家机关和国家工作人员违法渎职行为，有向相关国家机关提出申诉、控告或检举权利。」这是公****用信访进行政治参与法定依据，它表明公民信访权是一项宪法权利。所以，作为政治参与和表示意愿方法信访，是不仅不能被取消而且应该强化。问题是，现实信访制度强化是信访权利救助功效，尽管它在现实中也能处理公民部分具体权利诉求问题，但假如从国家宪政体系来考量，信访这种权利救助功效却是十分有害，因为它实现没有严格程序而关键靠领导指示，是「人治」结果，对司法权威消解和国家政治权威丧失含有较大消极作用18。批评者则认为，「对公民而言，信访意味着一项简便、经济、有效而全方面救助方法，含有保障和维护公民权利和自由功效」，它「能够成为行政复议和行政诉讼前置程序，也能够受理行政复议和行政诉讼不受理案件，法律合理性问题和国家权力行为合理性问题亦能够成为信访关注之焦点；同时，司法程序所不能实现正义仍然能够在信访制度中继续探讨。可见，正是在法律所不及或法律不能发挥理想效果地方，信访起到一个补充权利救助功效」19。应星甚至认为，经过制度创新，信访这种「陈旧」救助方法能够重新焕发出青春，在法治建设过程中发挥一个关键、甚至是不可替换作用20。对此，姜明安则反驳说：「最终取消信访救助功效是必需，只有些人治路完全堵死了，法治才会真正出现。」

四　新问题

　　应该说，国家最高决议者关注到这场相关信访制度何去何从争论，但这些争论已超越了她们为化解信访洪峰这一实用主义底线。所以，在「搁置争议、规范为主」标准下，国务院在20XX年1月5日经过了新《信访条例》。在这个条例正式公布之前，国务院法制办关键责任人奉命和我有一次单独正式谈话。她关键谈到了新条例有通畅信访渠道、建立网络信访系统、规范信访人行为、强化信访工作责任几大亮点。可我认为，这次《信访条例》修改虽在保障信访****利等方面有所进步，但只是应急之作，没有表现信访制度改革方向，不仅不能有效地化解现在存在信访洪峰，而且有可能产生一系列新问题。

　　第一，新《信访条例》主旨还是在于「束民」而不「约官」，即使把保障信访人权利作为关键标正确定了下来，但同时又为各级政府打击迫害信访人预设了多种理由和借口。因为现实中打击迫害信访人情况很普遍并产生了十分严重政治后果，所以新条例把「任何组织和个人不得打击报复信访人」提到了总则。但问题是，新条例同时要求了很多所谓「规范」信访行为条款，比如，第十八条要求「多人采取走访形式提出共同信访事项，应该推选代表，代表人数不得超出五人」，可条例中并没有对怎样推选代表等问题进行对应要求。而在现实中，要推选代表就要开会，地方政府就会定一个「非法聚会」或「煽动、串联、胁迫、以财物诱使、幕后操纵她人信访」罪名；要选代表就得要支付一定上访费用，就能够定一个「以信访为名借机敛财」罪名。再比如，第二十条要求，信访人不得「在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集」，不得「在信访接待场所滞留」。不然，按条例第四十七条要求，要受到相关国家机关工作人员劝阻、批评或教育。「经劝阻、批评和教育无效，由公安机关给予警告、训诫或阻止；违反集会游行示威法律、行政法规，或组成违反治安管理行为，由公安机关依法采取必需现场处理方法、给治安管理处罚；组成犯罪，依法追究刑事责任。」可见，这些条款全部可成为打击迫害信访人理由和借口，已严重侵害了公民宪法权利。正因为如此，北京上访村信访公民已联名向全国人大提出了对这些条款进行违宪审查请求22。

　　第二，信访制度中压力体制仍然没有改变，反而因给予了政府信访机构调查、直接移交和督办权而有所加强，这种自上而下压力体制有可能诱发更多问题，造成更大信访洪峰。中国现行信访制度基础特点是权力压力型，关键表现为两个方面：其一是首长压力，即某某领导指示，这关键针对个案而言。其二是上级排名压力，即各级政府全部有相关各地上访数量和规模排名并和政绩挂钩。各级信访部门即使能够依靠这两种压力来促进具体工作部门处理部分问题，不过在中央高压下，地方政府为了息访，对于信访民众不是收买或欺骗，就是打击迫害，从而诱发更多信访案件。新条例不仅没有改变这种情况，反而将其法规制度化。比如，条例第七条要求：「各级人民政府应该建立健全信访工作责任制，对信访工作中渎职、渎职行为，严格依据相关法律、行政法规和条例要求，追究相关责任人员责任，并在一定范围内给予通报；各级人民政府应该将信访工作绩效纳入公务员考评体系。」这种压力型信访体制能否化解现在已十分严重信访形势呢？据我最近对相关部委七十多位来自基层省市信访干部调查表明，她们中有近六成人认为，假如还搞信访排名甚至和政绩挂鈎话，地方党政会采取更为严厉手段打击信访人，这么也会有更多人进京上访。

结　语

　　回顾围绕因《信访条例》修订而发生这场争论，有很多东西是值得反思。这正如赵凌所言：「相关信访改革争论并不会因《信访条例》经过而停止，这不仅是因为《信访条例》对于化解现在中国社会矛盾有难度，而且在于中国信访制度改革折射出我们怎样对待中国传统官本位意识、青天意识、政府万能意识这些东西，更在于信访改革争论实质是相关中国政治体制改革方向选择问题。」23在我们进行这种选择时候，尤其是当执政者政策目标、知识界价值取向、行动者现实目标出现严重分歧时，甚么才是我们这个社会应遵守和追寻基础标准呢？在我看来，这只能是国家宪政建设。

　　注释

　　1 于建嵘：〈信访制度性缺失及其政治后果〉，《凤凰周刊》，20XX年第32期，页50-53。

　　2 赵凌：〈中国首份信访汇报获高层重视〉，《南方周末》，20XX年11月4日。?

　　3 亿万冤民：〈向中央领导求救〉（打印稿），20XX年3月1日。?

　　4 于建嵘：〈中国信访制度批判〉，《中国改革》，20XX年第2期，页26-28。

　　5 赵东辉：〈信访体制瓶颈亟待突破　让民意顺畅上达〉，《了望新闻周刊》，20XX年第40期，页23-25。?

　　6 赵凌：〈信访改革引发争议〉，《南方周末》，20XX年11月18日。

　　7 同注1。

　　8 周梅燕：〈中国信访制度陷入四重困境　面临法治挑战〉，。

　　9 黄钟：〈信访制度应该废除〉，.cn/data/detail.php?id=4802。?

　　10 张耀杰：〈《信访条例》能够休矣〉，.cn/data/detail.php?id=4823。?

　　11 刘辉：〈于建嵘：信访办应该撤销〉，《南方人物财刊》，20XX年11月17日。?