四个层次开发区（8页）
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四个层次的开发区
(2015-04-14 12:50:37)
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原文地址：四个层次的开发区 作者：杰落清东
通常所说的“开发区”包括经济技术开发区、高新技术产业开发区、保税区、出口加工
区、旅游度假区、边境经济合作区等。大多数开发区虽然不是正式的行政区，去卩享有自己的
行政级别，如有国家级开发区、省级开发区等。而我们下文所要讨论的开发区的层次， 并不 单纯地指开发区的经济审批权限和行政级别，而是从这些开发区是否建立人大、 政府、法院 等国家机关的角度进行层次的区分。
根据开发区内部行政管理模式的不同， 可以分为企业主导型开发区和政府参与型开发区。
企业主导型开发区的代表是早期的深圳蛇口工业区， 其主要以企业作为开发区的开发者与管
理者。开发区的管理机构本身是公司性质的单位， 开发区内一般不设立管委会， 开发主体不
是一级行政组织，也不与政府或政府，而是由设立的各类开发公司，作为经济法人来规划、 投资开发和管理一个开发区，其承担了部分政府职能。
企业主导型开发区在我国数量较少，因此我国大部分开发区都是政府参与型开发区。 即
便像苏州工业园区这样既有管委会也有开发有限公司的开发区， 也因有类似政府的管委会参
与行政管理，而应该归入政府参与型开发区的行列。 以下我们所要讨论的开发区的层次， 仅
指政府参与型开发区的层次，不再讨论企业主导型开发区的问题。
第一个层次：同时设立人大、政府、法院等国家机关的开发区 代表：苏州高新技术产业开发区(苏州市虎丘区)
苏州高新区是于1990年11月开发建设的，1992年11月被国务院批准为国家高新技术 产业开发区。虎丘区始建于 1951年，当时称郊区， 2000年9月8日被批准改名为虎丘
区。2002年9月，苏州市委、市政府对高新区和部分市区进行区划调整，把高新区与新设 的虎丘区合并，建立统一协调的管理体制。高新区党工委、管委会和虎丘区委、区政府四块 牌子、一套人马，领导全部实行交叉任职，机关各部门均挂高新区部门和区政府部门两块牌 子，既彻底解决了行政主体资格问题，又保持了高新区的体制优势。按照高新区原有模式， 党工委、管委会内设机构 14个，行政编制310个。区人大设4个工作部门，区政协设 3 个工作部门。苏州市虎丘区人民法院的前身苏州市郊区人民法院创建于 1955年7月，2000
年8月苏州市郊区人民法院更名为苏州市虎丘区人民法院。
可见，这个层次的开发区由于国家机关配备齐全，可以基本等同于正式行政区；民政部
历年的《行政区划手册》也都将此类开发区（正式行政区）列入。类似的还有上海浦东新区、 宁波经济技术开发区（北仑区）、常州高新技术产业开发区（新北区）、青岛经济技术开发 区（黄岛区）等。
第二个层次：设立“人大”和法院，却没有设立政府（只有管委会）的开发区
代表：镇江经济技术开发区（镇江新区）
镇江新区（镇江经济技术开发区）姐识人事萌江新区党工委、管委今
蹟圧经济开发区党工委、管委会
镇江新区（镇江
经济技术开发区）
姐识人事
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1992
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开发区和1993年
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设立的镇江大港
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经济开发区的基
础上，于1998年
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受相应的经济审
办事处
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批权限和行政级
代表镇江市政府对别。镇江新区管理委员会和江苏省镇江经济开发区管理委员会合署办公,
代表镇江市政府对
新区的工作实施统一领导和管理。 新区下辖丁岗、大路、姚桥三个镇和大港、丁卯两个街道，
总面积218.9平方公里。2003年3月，镇江新区设立镇江市人大常委会新区工作委员会，
属于镇江市人大常委会的派出工作机构， 接受市人大常委会和新区党工委的双重领导， 以新
区党工委为主，对外挂“镇江市人大常委会新区工作委员会”牌子，使用“镇江市人大常委
会新区工作委员会” 印章；其主要工作是：负责联系管新区内各级人大代表，组织代表开展 活动；联系和指导新区内镇、街人大工作；在市人大常委会的领导下， 主持新区内的换届选
举工作；办理市人大常委会交办的各项工作。 2007年2月2日，镇江经济技术开发区法院
正式成立，该院管辖镇江新区行政区划内的各类案件。
可见，这个层次的开发区正在不断地向第一个层次的开发区靠拢，待时机成熟后，这类
开发区也将撤销管理委员会， 并同时成立政府和独立区县级人大常委会， 从而完成向正式行
政区的过渡。
第三个层次：只设立了法院，没有人大、政府（只有管委会）的开发区 代表：中新苏州工业园区
■
中新台作苏轉工业园区组织架絢
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苏州工
业园区于
1994 年 2
月经国务
院批准设
苏州市政府 中斷巩或工作唉 贞裕底報爸螳崗
立，同年5
苏州工业园区管理畫员衾|
月实施启
动，行政区
域面积288平方公里，下辖中新合作区，以及娄葑、唯亭、胜浦三个镇。园区开发建设实 行政企分开：园区管委会作为苏州市政府的派出机构在行政辖区范围内全面行使主权和行政
管理职能；中新双方财团合资组建的中新苏州工业园区开发有限公司负责开发建设， 主要是
基础设施开发、招商引资、物业管理、项目管理、咨询服务、产业开发、风险投资等业务。
苏州工业园区人民法院，于 2004年3月31日正式挂牌成立，作为苏州市中级人民法院的 派出机构行使基层法院各项审判职能， 是江苏省法院系统中为数不多的具有涉外民商事案件
管辖权的基层法院之一，园区法院管辖范围为苏州工业园区中新合作区、娄葑镇、唯亭镇、 胜浦镇，面积288平方公里。由于工业园区没有人大，所以园区的人大代表要参加沧浪区 的人民代表大会。
可见，这个层次的开发区由于没有正式的人大和政府，所以暂时没有过渡到正式行政区 的可能，只是为了方便解决园区内的法律纠纷， 而单独为园区设立了司法机构。 类似的还有
无锡新区、南通经济技术开发区等。
第四个层次：人大、政府、法院都没有设立，只设立管委会的开发区
代表：扬州经济技术开发区
扬州经济技术开发区始建于 1992年5月，1993年10月被江苏省人民政府批准为省级
开发区，2005年经国务院批准设立出口加工区，目前规划面积 72平方公里，管辖文汇街
道办事处、扬子津街道办事处，代管施桥镇和八里镇。扬州经济技术开发区设立开发区管委 会进行行政管理，它是扬州市人民政府的派出机构，其下设立公安分局等一系列行政机关； 而扬州经济技术开发区的工委书记则由扬州市副市长兼任。 目前，开发区没有人大工作机构，
文汇街道和扬子津街道也未建立街道人大工作机构， 施桥镇、八里镇及街道的人大工作由维
扬区人大代管，换届选举工作也是如此。另外，广陵区法院在开发区设立有法庭， 广陵区检
察院设立有检察室。
总的来讲，这一层次的开发区还停留在普通的“准行政区”阶段，暂时没有向正式行政
区过渡的可能，因此属于最低层次的开发区。全国绝大多数开发区属于这个层次。
总结与启发：
有人将开发区管委会讥讽为中国大陆特色，其实不然：很多国家和地区类似的“开发区”
都采取政府参与型管理方式，特别是亚洲国家和地区；其中也有不少“开发区”设立了管理
委员会直接管理，例如台湾省新竹科学园区就成立新竹科学园区管理局， 从而造成与新竹市
和新竹县的行政管理不相往来的局面，这种情况与大陆开发区的“孤岛效应” （独立行政区
效应）很相似。
之所以开发区越来越接近一级行政区， 最主要的原因在于开发区承担了除利用优惠政策发
展经济以外的其他社会职能，这与开发区面积庞大、区域内人口众多直接相关。未来大陆开
发区的出路，无非是有两种：其一， 在保持经济方面权限不变的前提下，逐渐回归到正式的
行政区；其二，缩小开发区面积，减轻开发区的功能负担，加强开发区的本封闭性质，在此
基础上，采用企业主导型的管理模式领导开发区的发展。
山东立法明确开发区管委会为所在地政府派出机构
来源：新锐大众 作者： 时间：2016-05-27 08:23 手机看新闻
《条例（草案）》赋予了经济开发区管委会法律地位，明确了经济开发区管委会“作为所在地人民政府的
派出机构，行使所在地人民政府相应的经济管理权限和行政管理职能”。
5月26日闭会的省十二届人大常委会第二十一次会议，对《山东省经济开发区条例 （草
案）》（下称《条例（草案）》）进行了初审，这意味着我省不久将有新的地方法规对经济开发 区规范。
现行条例实施22年已不适应新环境
经济开发区是改革开放后的新生事物。经过 30多年的建设发展，尤其是“十二五”以
来，经济开发区已成为我省发展速度最快、投资环境最优、产业层次最高、 集约程度最强的
经济板块。截至目前， 我省共有国家级经济技术开发区 15家，省级经济开发区137家。
但是长期以来，经济开发区管理者的身份一直很尴尬：是政府派出机构还是一级政府 ？法律上 对此从没有明确过。特别是我省省级开发区，在发展过程中缺乏法律法规依据， 开发区的功 能定位、管理体制和政策保障等无法在法律上得以明确， 发展环境不够优化。现行 《山东省
经济技术开发区管理条例》 1994年制定实施，已经不适应我省经济开发区发展的要求。比
如，该条例规范对象只限于国家级经济开发区，其内容大多已经过时。 1998年1月，省政
府以规范性文件的形式出台了《山东省经济开发区管理暂行办法》 ，但由于文件层级低，法
律约束力不强，起到的作用有限。目前国家还没有专门规范开发区的法律、行政法规。从 2012年起，省商务厅就着手起草《山东省经济开发区条例 （草案）》，2014年完成初稿。
省商务厅厅长余春明坦言，现行条例尽管赋予了经济开发区管委会一定的行政管理权 限，但未对管委会的法律地位予以明确， 管委会缺乏行政主体资格， 这与全面推进依法行政、
建设法治政府的要求很不相适应。
明确管委会为所在地政府派出机构
据了解，目前，我省国家级经济开发区实行的管理体制主要有两种模式 ：政区合一型管
理体制和准政府的管委会体制， 均设开发区党工委和管委会，实行党政合一。根据各开发区
发展规模、所在区域特点、审批时间等因素，我省国家级经济开发区管委会有的是省政府派 出机构，由所在设区市代管；有的是所在设区市政府派出机构，一般由所在设区市管理。省 级经济开发区中，基本都是管委会体制， 除少部分管委会为事业单位外， 大部分省级开发区
党工委、管委会作为同级党委、政府的派出机构，实行合署办公体制，按照有关规定赋予辖 区内行使市级或县级经济和社会管理权限，直接对市委、市政府或县 （市、区）委、县（市、
区）政府负责。
根据国家和省有关文件， 《条例（草案）》赋予了经济开发区管委会法律地位，明确了经
济开发区管委会“作为所在地人民政府的派出机构， 行使所在地人民政府相应的经济管理权
限和行政管理职能”。这就意味着困扰经济开发区多年的身份问题将得到明确。 在此基础上，
又规定了经济开发区管委会“制定招商引资政策，健全招商引资机制，整合招商引资资源， 搭建招商引资平台；组织实施区域内基础设施和公共服务设施的建设和管理”等 8项具体职
责。《条例（草案）》还对经济开发区实行综合执法作了规定。
中心城区开发区可并入相关行政区
“当前，我省经济开发区经过几十年发展，在数量上、规模上、产业布局上都需要调整 优化。”余春明介绍，与城市进程相适应，有的经济开发区可转化为新的行政区，有的可并 入其他行政区。整合优化，正成为眼下我省众多经济开发区面临的任务之一。
对此，《条例（草案）》作出规定，县级以上人民政府应当根据国家和省主体功能区规划、 区域发展规划、产业发展规划以及当地经济和社会发展需要，对经济开发区进行空间整合、 资源整合和产业调整，优化产业结构和布局。同时，应当采取提升经济开发区城市综合功能、 强化产业支撑、完善土地政策等措施，支持具备条件的经济开发区向城市功能区转型。 据介
绍，根据经济开发区发展阶段、 区位条件和城市化进程需要， 位于中心城区或者与城区连片
发展的经济开发区，可以并入相关的行政区 ；远离中心城区且条件成熟的经济开发区，探索
设立新的行政区。
针对“重管理、轻服务”现象，《条例 （草案）》专门从5个方面12项在服务与保障措 施上作了详细规定。比如，“经济开发区管理委员会应当按照国家和省有关规定， 依法制定
并公开权力清单、责任清单、服务清单和收费清单，健全权力监督、制约和协调机制，加强 事中事后监管。”（新锐大众）
