论质监行政执法中自由裁量权问题1
时间：2020-11-01 12:27:34 来源：勤学考试网 本文已影响 人 
?论质监行政执法中的自由裁量权问题
现代行政对行政执法既有合法性的要求，又有合理性的要求，在合法性已经得到全社会普遍观注的今天,对行政行为合理性的要求往往被人们所忽视。自由裁量权有其必须存在的客观依据，但是其行使过程还存在种种问题。要保障自由裁量权正确行使,既要严格遵循相关法律原则，还要建立一个保障自由裁量权正确行使的机制。下面结合质监行政执法的实际就自由裁量权问题进行初步的探讨。
一、自由裁量权的含义及表现形式
按照法学界的通说，行政法领域的自由裁量权是指行政主体在法律、法规规定的原则和范围内有选择余地的处置权力。它是国家国家机关及其工作人员在行使行政执法权的过程中客观存在的,有法律、法规的授权。具体它具有以下三个法律特征：
1、法定性 自由裁量权的法定性是指其行使必须有法律的明确授权。
2、可诉性 自由裁量权的可诉性是指其行使应保障行政相对人有充分的救济权利,确立司法最终解决原则。
3、选择性 自由裁量权的选择性是指行政主体在法律规定的权限内，有自主选择的权力，只要不违背法律的明确性规定,即为合法。
４、相对性? 自由裁量权的相对性是指自由裁量权不是绝对的，它必须在法律规定的范围内行使，同时不得违背立法的宗旨。
二、自由裁量权的表现形式
质监行政执法涉及标准、计量、特种设备、质量、纤检等诸多领域，相对法律、法规比较复杂,自由裁量的行使存在广阔的空间，概括起来，主要有以下几种表现形式:
１、行政处罚幅度的自由裁量权，即法律仅规定了行政处罚的一定幅度,由执法者自由选择。例如，《中华人民共和国工业产品生产许可证管理条例》第四十八条规定:“销售或者在经营活动中使用未取得生产许可证的列入目录产品的，责令改正,处5万元以上２0万元以下的罚款；有违法所得的,没收违法所得；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”假如有行政相对人违反了该规定，行政主体在进行行政处罚时就在５万元到2０万远这一幅度内就有选择权,即自由裁量权。
2、行政执法时限的自由裁量权,即如果法律、法规未规定作出具体行政行为的时限,行政主体就有在认为适当的时间作出具体行政行为的选择权，即自由裁量权。
3、对客观事实认定的自由裁量权,即对案件相关事实认定上的自由裁量权。例如，《中华人民共和国产品质量法》第二十七条第一款规定:“产品或者其包装上的标识必须真实…”,第二款规定:“裸装的食品和其他根据产品的特点难以附加标识的裸装产品,可以不附加产品标识。”其中,对于某种产品是否属于“其他根据产品的特点难以附加标识的裸装产品”的认定，行政主体就有一定的选择权,即自由裁量权。
４、对法律事实认定的自由裁量权。质监行政执法中有大量诸如“情节较轻”、“情节严重”、“造成严重后果”等大量法律事实的认定,由于违法行为发生的环境、主体、方式等的不同,对相关法律事实的认定可能存在相当大的差别,而对各种复杂因素的考量亦使行政主体存在一定的选择权,即自由裁量权。
5、对行政决定是否执行、怎样执行的自由裁量权。《行政诉讼法》第66条规定“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的,行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。”由于法律并未规定行政决定已届强制执法期时,行政主体是否必须移送法院强制执行或自己强制执行,因此,此时，对于是否移送法院强制执行或是自己强制行行,还是既不移送法院强制执行，也不自己强制执法,行政主体具有选择权，即自由裁量权。
三、自由裁量权存在的客观依据及当前行政执法中存在的问题
?行政执法的复杂性以及法律规范的局限性,决定了行政执法中自由裁量权的存在是不可避免的。但是与此同时,自由裁量权的存在就像一把双刃剑,如果不能正当地行使，则会带来种种弊端。当今社会，随着公民权利意识的觉醒,行政行为的合法性问题已经得到社会的广泛关注,执法者依法行政的观念已经普遍建立起来,但是行政行为的合理性问题尚未得到理论界和实务界的充分重视。实际上，行政行为的合理性问题对于行政相对人来说，可能更为重要,因为违法的行政行为是易于认定和改正的，而不合理的行政行为则是隐蔽的和难以纠正的。比如，《中华人民共和国民事诉讼法》仅仅规定了法院对具体行政行为合法性的审查,对于具体行政行为的合理性的审查,只有在其严重背离公正原则的时候才可进行审查和纠正。因此,考察行政执法中自由裁量存在的客观依据及其利弊是非常必要的，这对完善行政执法，正确行使自由裁量权有着重要意义。
1?、行政效率是自由裁量权存在的首要因素。依法行政管理涉及社会生活方方面面,这就要求行政机关必须适应纷繁复杂,发展变化的各种具体情况。为了使行政机关能够审时度势、权衡轻重,及时、准确地做出判断与行动，法律、法规必须赋予行政机关在规定的原则和范围内行使自由裁量权，从而灵活果断地解决问题，提高行政效率。随着经济的发展，社会的进步，形势对现代行政效率的要求越来越高，因而行政机关的自由裁量权也会越来越大。
2?、法规规范的普遍性与客观事实的复杂性之间的矛盾是自由裁量权存在的直接原因。我国幅员辽阔、人口众多,各地区的政治、经济和文化发展很不平衡，法律、法规所调整的各种社会关系在不同地区也有不同程度的区别，与此同时,法律语言是抽象的、概括的，不可能对现实中可能遇到的情况进行全面的列举。因此,法律条文往往是有“弹性”的，以便于行政执法具有“可操作性”，这种“弹性”和“可操作性”就是自由裁量权得以存在的空间。
西方法律界有名谚语:“权力意味着腐败,绝对的权力意味着绝对的腐败。”自由裁量权的存在确实使我们在行政执法中面对复杂的形势不会束手无策，与此同时，自由裁量权的不当行使,在实践中会带来种种问题:
1、滥用职权 自由裁量权的滥用主要是指目的违法,即自由裁量权的行使是为了授权予执法者的法律规定以外的目的。如以权谋私，为出政绩而从重处罚等等。这种滥用职权的存在直接违背了立法的目的,引起行政相对人对行政主体的不信任，破坏了政府与社会之间的和谐关系,危害极大。
2、行政处罚畸重畸轻? 法律为自由裁量权的行使规定一定的选择空间是必要的，但是这个空间往往太大,对于行政相对人的利益有着重要的影响。比如《中华人民共和国工业产品生产许可证管理条例》第四十八条规定:“销售或者在经营活动中使用未取得生产许可证的列入目录产品的,责令改正，处5万元以上20万元以下的罚款;有违法所得的，没收违法所得;构成犯罪的,依法追究刑事责任。”5万元的罚款与２0万元对相对人来说，简直是天壤之别。“法律面前人人平等”是宪法确立的基本法律原则，它最基本的要求是“相同情况相对处理，不同情况不同处理”。而行政处罚的畸轻畸重则是对该法律原则的严重挑战。
3、特权的滋生 在行政执法中,行政相对人往往利用手中的权力、人际关系对执法者施加压力，要求按照法律规定的“底限”或者低于“底限”办理。而由于法律对此缺乏相关规定，执法者往往不得不“就范”，长此以往违法者将产生特权思想,法律也将失去其权威性,而立法社会关系调节器的作用亦将失效。
四、正确行使自由裁量权应遵守的基本原则
《行政处罚法》规定了行政处罚权行使的基本原则：处罚法定原则、处罚公正、公开原则、处罚与教育相结合原则、保障相对人权利原则、职能分离原则、一事不再罚原则等,自由裁量权是行政处罚权行使的重要组成部分，也应遵守这些原则,同时自由裁量权的行使亦应着重考虑下原则和标准:
1、自由裁量权的行使，要公正、善意、合乎情理。? 公正,就是在行使自由裁量权时要出于公心，做到“相同情况相同处理，不同情况不同处理”;善意,就是行使自由裁量权时，要出于善良的意愿，不是图报复;合乎情理,就是行使自由裁量权时,要合乎人们的正常思维，是出于一个正常人的通常考虑而做出的行为。要合乎符合社会客观规律,不能提出当事人根本不可能做到的要求。
2、自由裁量权的行使,要仅为正当目的。
这里的“正当目的”应为赋予执法者自由裁量权的法律本身的立法宗旨。
３、考查相关因素，这要求在行政处罚过程中仅仅考查与本案相关连的、已查实客观存在的的因素,不得把与本案没有直接关系的因素、主观猜测的、未经查实的因素牵涉其中。比如在查处某企业无生产许可证生产电动自行车一案时，如果将该企业组织机构代码证超期未检考虑其中,或者因怀疑还有更多未经查实的产量而从重处罚，都是不恰当的。《中华人民共和国行政处罚》法第四条规定:“行政处罚遵循公正、公开的原则。
设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。对违法行为给予行政处罚的规定必须公布;未经公布的，不得作为行政处罚的依 据。”该条实际上确实了行政处罚应考查的因素，实际上也是自由裁量权应予考查的因素,即：事实、性质、情节、危害程度。
五、建立保障自由裁量权正确行使的机制
自由裁量权的行使的正确行使即要求严格遵守相关法律原则,更重要的是要创造一个有效的保障机制，从源头上规范自由裁量权的行使。
1、建设一支专业化、知识化的行政执法队伍。当前行政执法人员来源比较复杂,法律专业人员比较缺乏。而自由裁量的正确行使对执法者的法律文化、职业素养有着极高的要求,有许多是未经专业的法律思维训练根本无法做到的。因此,在行政执法队伍中应重视法律专业人才的引进，建立一支专业化的行政执法队伍。
2、编制案例，通过案例解决自由裁量权的标准问题。在司法领域，也存在自由裁量权的问题,为此最高人民法院及时吸收各级法院的司法经验，编制《最高人民法院案例选遍》,作为法官断案的参考。我局完全可以借鉴这一方式,由质检总局、各省局、市局编制案例，各级执法机构参照行使。由于全国各地经济、政治、文化发展极不平衡,要全国执行同一套标准是不可能的,但至少应保证，同一执法地区、同一执法机构作出的行政处罚标准是统一的。
3、行政处罚决定应集体作出。《技术监督行政案件办理程序规定》中规定，所有立案查处的案件应先由法制工作机构初审，再经案件审理机构进行集体审议后作出处罚决定。这一方面避免个人承担来自各方的压力，另一方面与有利于维护各方平衡,压缩畸轻畸重现象出现的空间。
４、严格遵守正当程序。正当程序是法治最重要的特征之一。虽然行政执法就遵守法定程序已经日益引起各级行政执法机构的重要,但是当前执法人员对程序的理解大多仅仅局限于“只要不败诉就行”，忽视行政执法过程的合法性，这也给自由裁量权的不正确使用制造了空间。当前《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政诉讼法》对行政程序的规定仍过于粗疏，制定专门的《行政程序法》应该尽早提上立法议程。
