检察权合理配置x
时间：2020-11-27 12:47:06 来源：勤学考试网 本文已影响 人 
检察权合理配置
一、检察权的内涵与外延
、检察权的内涵
检察权的内涵指检察权的权力属性。
近 年来，理论界对检察权的定位论争可谓激烈。
主要有：行政权说，认为检察机关代表国家 在诉讼活动中追诉犯罪， 具有主动性和积极 性的职业特质，与中立消极的司法权迥然不 同，因此检察权就是行政权。行政和司法双 重属性说，认为检察权虽然具有行政权的属 性，但是检察官与法官在诉讼性质上具有
“同质不同职”的职业特点， 均依照同一法 律目标行事，同时享有受宪法人身及事务独 立性的保障，所以说也是司法权，具有行政 权和司法权的双重属性。司法权说，认为检 察机关在刑事诉讼中行使侦查、起诉等权力, 必须依统一的诉讼程序进行，是诉讼中行使 司法权的重要部分。法律监督说，认为法律 监督权和检察权本是同等语义， 检察机关的
各项权能都由法律监督权派生而出，“诉讼 程序成为法律监督的载体系统”。笔者认为, 根据我国宪法，检察机关是国家的法律监督 机关，检察权就是一种”法律监督”权。
、检察权的外延
检察权的外延指检察机关作为国家法 律监督机关的职权范围。在检察权能中，以 监督权为核心，由职务犯罪侦查权、批准和 决定逮捕权、公诉权、诉讼监督权构成权力 体系，我国的的检察权能主要包括： 1、侦
查权。一是职务犯罪侦查权。检察机关有权 立案查处国家工作人员的贪污渎职行为， 从
而达到检察国家工作人员、保障公职人员廉 洁勤政、依法行政的目的。二是普通刑事犯 罪侦查权。主要指对公安和其他刑事犯罪侦 查机关侦查不充分的案件进行补充侦查， 以
满足对案件提起公诉的证据要求。 2、公诉
权和参与诉讼权。这是检察权的核心内容。
公诉权是指检察机关代表国家对违反法律 的行为提出控诉并在审判过程中出席法庭 支持其主张的权力。参与诉讼权是指检察机 关代表国家参与由其他公民、法人、社会组 织提起的民事诉讼和行政诉讼的权力。 3、
依法行使批捕的司法审查权。 4、诉讼监督
权。维护司法公正是检察机关法律监督的重 要使命。诉讼监督包括刑事、民事、行政三 大诉讼监督。
检察改革的方向应是强化法律监督， 而
不是削弱甚至取消检察机关的法律监督地 位；检察机关据以行使法律监督职责的各项 检察权能是法律监督权的外延，新形势下检 察权功能的发挥不仅不能偏废， 而且应当继 续充实和完善。
二、检察权内部配置结构
从结构上看，我国检察权的内部配置呈 三个层面：
1、 检察系统的层级权力配置。根据宪 法和检察院组织法的规定，我国检察机关从 上到下分为四个层级。最高人民检察院和地 方省、市、县二级人民检察院和专门检察院 行使的检察权不尽相同。
2、 检察机关内设机构间的权力配置。
目前，各级检察机关内部设立的主要机构及 其职能是：侦查监督部门。行使对刑事案件 犯罪嫌疑人的批准逮捕和决定逮捕权； 对公 安机关立案和侦察活动的监督权； 公诉部门 主要行使提起公诉权、刑事抗诉权以及对审
判活动的监督权；反贪污贿赂部门，主要行 使对贪污贿赂犯罪的侦查权； 渎职侵权检察
部门，主要行使对国家机关工作人员渎职侵 权犯罪的侦查权；监所检察部门，主要行使 对监狱、看守所、拘留所执法活动的监督权； 控告申诉检察部门，主要行使控告、举报的 受理和刑事申诉案件的复查权； 民事行政检
察部门，主要行使对人民法院民事、行政案 件审判的监督权；法律政策研究部门，主要 对检察权的行使中的法律问题进行调研并 提出意见，并承担检察委员会办事机构的职 责；职务犯罪预防部门，主要负责对职务犯 罪预防工作的法制宣传研究、 分析全国职务
犯罪预防工作的特点、规律，提出贪污贿赂、 渎职犯罪的预防对策等。此外，各级检察院 还设有政工、纪检监察、办公室、行政装备 等专司党务、行政事务的部门。
3、检察人员的权力配置。检察人员的 权力配置，主要体现在几个关系上：检察长 和检察委员会关系。检察院组织法规定，检 察长统一领导检察院的工作，检察委员会实 行民主集中制，在检察长的主持下讨论重大 案件和重大问题。其中，检察长在重大问题 上不同意多数人意见，可以报请本级人大常 委会决定。从立法寓意上可以看出，虽然检 委会是检察机关的权力机构，但作为检察机 关的法定代表人，检察长在同一检察机关的 权力架构中起主导作用。
检察官和部门领导 的关系。检察院组织法确定了检察机关的上 下级的领导关系，而检察官法虽将检察官分 为四等十二级，却未对高级别检察官可以领 导低级别检察官从事检察业务工作作出规 定。在检察官和部门领导的关系上，延用至 今的机制具有非常典型的行政机关的特点。
检察官的权力来源于检察长或者检委会授 权和委托。检察院部门领导对检察官的职权 行使具备审核权和一般指示权，并当然拥有 日常行政管理权。检察官在部门领导的督促、 指导和检查下完成职责任务，检察官本人不 具备履职的独立性。检察官和检察院行政人 员之间的关系。除检察业务部门以外，检察 机关的运转还必须配置机关事务、行政装备、 政治部、纪检监察、警务等综合部门，负责 检察人员的管理、培训、保障，涉及的人员 包括政工员、纪检员、书记员、档案员、保 密员、技术人员和法警、司机等。这些人员 对检察机关业务工作的开展提供了不可或 缺的有力支持。多年以来，检察机关的综合 部门和业务部门的人员并未进行角色界分， 检察官专司后勤、政工工作的现象非常普遍, 而综合后勤人员作为有生力量介入检察业 务和参与办案也很常见。
三、我国检察权配置存在的问题
、权力分拆过细，导致法律监督力的整 体弱化。
检察机关的法律监督职权覆盖了侦查、 公诉和参与诉讼、批捕、诉讼监督四大层面, 检察机关的内部职能部门应主要依据法律 监督的任务进行配置，不宜拆分过细。从检 察机关的领导体制上看，一是由于缺乏一体 化的制度支撑，在办案任务的立查结案指标 需分级统计，业绩均单独以各个检察院作为 考评主体，上级检察机关对下级检察机关的 领导更注重监督和指导，如侦查职务犯罪， 基本按属地原则由案发地检察机关独立完 成，上级检察机关的介入和指挥十分有限。
二是内部职权分解过细， 容易引起职能重叠 和冲突，造成工作扯皮，致使检察机关履行 法律监督职能必要的知信力和查究力整体 疲软。如公诉部门与侦监部门分立导致刑检 案件的审查存在重复劳动之嫌，并有可能出 现批捕部门和公诉部门案件判断上的矛盾， 捕了以后诉不出去，在侦查监督上也容易引 起监督脱节；反贪和渎检部门分立造成侦查 资源分散，侦查实效降低，且贪污贿赂犯罪 和渎职犯罪均属职务犯罪，二者往往相互交 织难以界分，两部门分别单独画地为牢，自 家各扫门前雪的传统调查方式违背职务犯 罪的侦查规律；民事行政检察部门在实施民 事行政案件的诉讼监督时，由于没有配置侦 查权，不能对民事行政案件诉讼中的枉法裁 判及玩忽职守等职务犯罪及时发现和进行 查处，这种诉讼监督显然会打折扣。监所检 察部门的刑罚执行监督和看守监狱场所的 监督同样存在监督不力之嫌。
、权力的行政性质突显，导致检察官履
职能力的萎缩
我国检察权的定位具有浓厚的行政色 彩，很大程度上抹杀了检察权自身的司法属 性，也桎梏了检察官履职能力。这反映了检 察机关内部体制上即为： 检察官缺乏独立性。
检察活动的司法属性要求保障检察官的独 立性。而在我国，“检察权独立行使”的传 统解释和制度设计指检察院独立行使检察 权，而非检察官独立行使检察权。从检察院 的权力层级上，检察长乃检察职权的集权者 和代表人，其他检察官的履职行为均来自其 授权，并不具备行使检察权的独立性。
此外， 检察官须接受分管副检察长、科处长的直接 领导，他们可以否决检察官的办案意见，也 可以通过集体讨论的途径决定检察事务， 然
后报检察长批准。在这样的体制中，检察官 只是行政垂直线上底部的一个点， 其所承办
检察事务，必须提交集体讨论决定，经由检 察长批准，且上级的决定检察官亦必须执行。
检察权是司法权。司法权的核心内容即为司 法机关的机构独立和司法官的履职独立。 这
种管理方式有悖于检察权的性质与检察业
务本身的要求，在此种情况下，检察官很难 发挥主观能动性，张显办案个性，积极开展 工作。检察职能与行政管理职能混合。当前 我国检察机关沿用的主要是自上而下的纵 向位阶式的行政领导方法，检察职能与行政 管理职能混合并以行政为主导。检察长、检 委会之间的权力配置关系不顺。 从人民检察
院这一机关法人的内部建构来看， 检委会是
该法人的权力机构，检察长是该法人的法定 代表人，但在二者具体运行过程中，现行立 法却赋予了检察长对检委会强大的制约权， 即提请人事任免权、会议当然主持权和最后 排众请示权。这在一定程度上造就了检察长 主导并实际凌驾于检委会之上，破坏了检委 会实行民主集中制之法定原则的真正贯彻， 也使检察委员会其他委员讨论检委会事项 的责任感的参与热情受到难以避免的体制 性抑制。
、检察权的配置不科学，导致检察权的 内部耗散。
一是各内设部门之间存在一定的职能 混乱，如侦查监督权，按照现有的情况，侦 监部门、公诉部门、监所部门都责无旁贷， 但这种部门视角下的检察监督有可能是片 面地和无序的，造成“大家都管，大家又都 不管”的状况。二是由于检察权配置上的不 明确，有的职能部门没有完全行使法律规定 的检察权。如我国刑事诉讼法第 77条明确 规定，如果是国家财产、集体财产遭受损失 的，人民检察院在提起刑事诉讼的时候，可 以提起附带民事诉讼。对此，最局人民检察 院没有明确要求，也没有作出有关解释和规 定，实践中基本无法落实。三是检察机关称 谓有待规范。如检察机关内部如今有厅、 局、 处、科、室等各种称呼，这些称呼均带有浓 重的行政色彩，不能反映检察机关的特点， 缺乏应有的司法底蕴。
四、优化检察职权的配置
优化检察职权配置，是推进司法体制改 革的重要内容，也是建设公正高效权威的社 会主义司法制度的重要途径。优化检察职权 配置，涉及到两个方面：一个是在国家立法 的层面上，按照检察机关发挥功能作用的需 要和司法活动的规律，通过立法授予和调整 检察机关的职权配置，使检察职权的配置必 要、合理、科学；另一个是检察机关在法律 授权的范围内，按照公正高效和有利于监督 制约的要求，通过内部的机构调整和职权配 置，整合现有资源，更有效地行使法律赋予 检察机关的职权。以下笔者主要从第二个方 面进行思考探索。
、合理科学的配置检察权
1、增加违宪案件调查权。宪法监督制 度是现代法治国家的普遍性选择。 我国现行
宪法确立了我国的违宪审查制度是人民代 表大会机关审查制。从具体运作看，这一机 制存在不少缺陷和不足：缺乏专门的违宪审 查组织机构，宪法监督不能经常化；缺乏违 宪审查的操作程序。由于传统理论认为宪法 不具有可诉性，所以没有建立对具体违宪行 为的宪法诉讼制度。2000年3月全国人大通 过了立法法,对我国宪法规定的违宪审查制 度作了进一步的完善。但是从运作现状看 ,
缺乏专门的宪法监督机关被认为是宪法监 督弱化或流于形式的症结所在。笔者认为， 在宪法上,保留全国人大监督宪法实施的职 责，同时增设独立的宪法委员会来行使违宪 审查权，取消全国人大常委会的监督宪法实 施的职责。即实行由全国人民代表大会的宪 法监督和宪法委员会的专门违宪审查相结 合、以宪法委员会为主的复合审查体制。在 这一复合违宪审查体制中，根据检察机关承 担的法律监督职责，应赋予其调查取证和启 动程序的职责和权限， 建立专门的科室予以 负责。
2、合并现有主要业务部门。职务犯罪 监查局。将现行反贪污贿赂、反渎职侵权、 职务犯罪预防、控申四个部门整合成统一的 检察机关反腐败职能机构。受理公民控告 , 是反腐执法的基础和前提，办理贪污贿赂案 件和渎职侵权案件是反腐执法的直接体现 , 预防则是通过反腐执法的适度延伸,铲除诱 发犯罪的病灶，实现反腐败执法功能、效果 的最大化。”四位一体”的反腐败机构设置模 式，正是反映了这一客观规律。公诉局。将 现行侦查监督、公诉两个机构整合为一个具 有追诉性质的法律监督职能机构，行使目前 由公诉、侦查监督和民事行政检察部门履行
的部分职能。检察机关不仅应当享有刑事案 件的公诉权，而且也应当享有代表国家与社 会公共利益而行使的民事公诉权与行政公 诉权。公诉局的机构设置，为民事、行政公 诉的司法实践提供了探索空间。反映了公诉 工作全面、协调发展的趋势。这样，更能从 整体上凸显公诉职能的”客观性义务”和维 护法律统一正确实施的法律监督性质。 设置
诉讼监督局。将现行民事行政检察、监所检 察等部门职权予以整合，除继续履行上述机 构的职能外，应增加从公诉局分离出来的诉 讼监督职能和内部执法监督职能，以行成对 外对内同时并举的全方位诉讼监督。 具体职
权是：负责立案监督、侦查监督、审判监督 事项；负责对人民法院已经发生法律效力的 民事、行政判决、裁定的抗诉；对侵害公益 的案件以国家代表人的身份提出诉讼；以检 察建议、纠正违法通知、民事抗诉程序中的 当事人和解等方式实施民事行政监督；负责 对刑事判决、裁定的执行和监管活动进行监 督；负责对检察机关自身的办案活动和办案 质量实行监督。
3、成立"司法行政管理部"。实行分类 管理后，要相应地设立司法行政管理部门， 专门管理检察机关内部的非司法性工作， 即
司法行政事务。”司法行政管理部"不仅要行 使检察机关内部基本的司法行政管理职能， 如从事政工、行政、文秘、党务、纪检监察、 会计、出纳、统计、档案等行政事务，还可 负责检察机关同人大、 法院及行政机关的联 系。在条件成熟后，可考虑将一些服务性的 工作推向社会，实行社会化服务。另外，为 加强检察官的协调，可在"司法行政管理部" 内设置"检察官秘书处",作为检察机关检察 官运行的协调机构。
、改革检察机关的行政化管理模式。
一是改革检察人员管理制度，建立符合 检察工作特点的人事制度。检察机关工作人 员的录用应当由检察机关按照最高检察机 关规定的条件和程序自行决定， 而不应当由 行政机关来为检察机关选拔和录用人员。 国
家应当设立区别于行政等级的检察人员工 资福利序列，而不应当完全套用公务员的工 资福利标准。法官、检察官的等级、职责权
限、工资福利，应当按照从事司法工作的资 历和水平，由司法人员管理机构独立决定， 而不应当完全按照行政级别由行政机关或 行政管理部门来确定。检察机关的人员应当 按照法律赋予检察机关的职权及其实际需 要进行分类，明确规定不同岗位的职责权限， 形成职权之间的监督制约机制，而不应当完 全按照行政管理的模式进行上下级单向式 的领导。对检察机关和检察人员的考评更应 当符合司法工作的实际，有利于激励、培养、 造就和使用高素质专业化司法队伍。二是更 新检察职权运作的观念，切实按照司法规律 行使检察职权。检察机关内部更应当尊重司 法规律，树立按照司法规律配置检察职权、 按照司法规律管理检察人员、按照司法规律 履行检察职能的理念，保证检察职权按照公 正高效的要求来运作。
要逐渐淡化和消除行 政层级的观念，改革办案机制，减少对案件 的行政审批环节，优化司法资源和职权配置。
同时要通过考评机制和工资福利的改革， 把
检察人员的注意力从关注行政级别的晋升 上引导到关注司法岗位职责的履行上来， 努
力营造使忠于党、忠于人民、忠于法律的有
办案能力的人员脱颖而出的软环境， 在建设
高素质专业化检察队伍的基础上实现检察
职权的优化配置和高效运作。检察权合理配
