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论文范文：宪政视野之我国政府与地方财政关系分析
第 1 章 绪 论
1.1 选题依据与意义
从传统宪法学研究角度出发，中央与地方财政关系是中央与地方关系中最基础的关系，其调整是国家经济体制改革的核心内容，其理顺事关国家的政治稳定和社会的持续发展。建国以来，我国对中央与地方财政关系进行了多次大规模的调整，试图建立有效的、相对稳定的制度框架和运行模式，1994 年中国在财政领域内同时进行了以增值税为特征的税制改革和以分税制为特征的财税管理体制的改革[1]。但从我国目前的体制和状况来看，仍存在很多不完善的地方，中央与地方政府在财政分权领域出现的失范行为引起我们对于宪政问题的思考。纵观 1980 年以来的中央地方财政关系的变化，我国中央与地方财政关系的形成、维持与发展还很不规范，主要表现在中央与地方采取讨价还价式的谈判，确定不同地区的分成比例，主观随意性较大，所形成的中央与地方的契约关系约束力较差，地方财政还未成为名副其实的一级财政[2]。在这种不规范的制度框架下，地方政府乃至中央政府都有可能作出追逐自身利益而侵犯公众福利的行为，由此引发了我们对于限制政府权力的思考。可以说，中国财政法治的缺失，其根本原因在于财政制度缺乏宪政理念，规范中央与地方财政关系的宪法基础与法律匮乏。例如，“尽管现行宪法对国家财政权作出了符合宪政原则的基本界定，而且《立法法》对财政、税收的立法权限和立法程序等作出了进一步的规定，并从法律上确立了我国一元单层的中央财政、税收立法权体制，基本上确立了绝对的税收法律主义[3]。”我国《预算法》也根据宪法确立了中央对地方、上级政府对下级政府的预算控制制度，但总的来看，我国宪法和法律对国家财政权的配置过于“粗糙”，缺乏可操作的具体规定，致使中央与地方支出责任不清，中央随意下放支出责任，地方则需承担许多没有财力支持的支出责任，由此造成的后果就是政府财政权滥用的愈演愈烈。近几年来由国务院审计署掀起的“审计风暴”提供了现实的佐证。法律缺乏明晰性、协调性，没有将中央与地方政府的权力划分、权力边界、职能范围纳入到一套健全的制度规定范围内，致使双方相互侵犯对方的权力边界，这为中央与地方财政关系的频繁变动提供了制度空间。只有从宪政的思路出发，而不仅仅拘泥于集权与分权的道路，才可能看到我国中央与地方财政关系中深层次的问题，进而对如何制约公共权力，建立有限政府、责任政府，以及保障公民权利有所裨益。而所谓“宪政”，正是限制政府权力的某种规则，其实质在于限制公共权力，防止公共权力的滥用，特别是公共权力对个人权利和自由的侵犯。
税收立宪以及财政立宪问题是近年学界普遍关注的共同问题。“我国作为一个发展中国家，同时作为一个转型国家，面临的问题是众多的、多层次的、复杂的，但是这更应该激起我们的信心，积极回应近代以来持续不断的财政立宪思潮和运动，从我国实际出发，尽快完成我国的财政立宪[4]。”中央与地方财政关系毫无疑问是税收立宪以及财政立宪研究中必须厘清的重要关系之一[5]。1994年分税制改革标志着我国中央与地方财政关系由频繁的政策调整进入了规范的制度创新阶段，也意味着中央政府长期推行放权让利造成“中央穷，地方富”后重新集权的尝试。然而，由于地方政府机会主义行为的存在以及由此引发的地方预算外收入的膨胀，分税制改革远远没有实现预定目标。如何深化分税制改革、如何理顺中央与地方财政关系，显然已成为理论界与实务界共同关注的焦点[6]。而财政立宪是一种关于国家和人民之间公法上财产关系的理念与原则，涉及赋税、财产征收以及预决算等政府的一切财政行为。财政权问题既是宪政产生的根本原因，又是宪法规范的重要内容，也是宪政体制运行的重要保障。我国也是成文宪法国家，宪法在我国财政法的渊源中居于首要地位。财政立宪主义在我国历史上有其萌芽形态，并对我国现行宪法体制产生了很大影响。但正如前所述，现行宪法对国家财政权的相关规定非常简约，与预算有关的条款仅明确了各级立法机关在预算方面的审批权以及国家行政机关的预算编制权；有关税收的条款只有第 56 条“中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务”，仅强调了国家征税权和人民必须履行的纳税义务，而不是规范国家的征税权、保护人民的财产权和自由权，也没有对税收法定原则作出规定；关于国债、国库以及中央和地方的财权分配关系等则无任何规定。正是上述财政立宪的不足，导致我国财政秩序混乱，存在发生重大财政危机的可能[7]。毫无疑问，对于我国而言，宪法应该成为财政宪法，或者说宪法应该充分具备财政宪法的规定性，否则政府的财政权力得不到限制，财政违法的行为仍然会发生，损害社会公众的利益。
第 2 章 中央与地方财政关系、宪政及其关联
中央与地方财政关系是当代宪政的重点关切，其实质就是在利益格局的基础上确立一种财权分割的制度，即“财政分权”。在通往现代宪政国家之途上，财政分权作为经济、政治和法律的交汇点，折射和影响着宪政的塑造与变迁，而宪政理念的融入与宪政进程的推进也极大地促进了财政分权的改革。当前，中央与地方政府在财政分权领域出现的失范行为引起了我们对于宪政问题的思考。
2.1 中央与地方财政关系
中央与地方财政关系是随着国家的产生及中央政府、地方政府的形成而出现的，并随着国家及中央政府、地方政府的发展而不断变化的。中央与地方财政关系不仅是中央与地方关系的重要组成部分，也是理解中央与地方权力关系、利益关系的量化的、有益的途径，是一个事关国家的统一与分裂、稳定与动乱、兴盛与衰亡的问题。
2.1.1 中央与地方财政关系的内涵
要理解中央与地方财政关系的内涵，必须对与之有关的概念进行分析探讨。中央、地方“中央”是习惯说法，是管理一个国家全国事务的国家机构的总称，即中央政府（central government）。中央政府是最高国家行政机关，负责统一领导全国地方行政工作，集中掌握国家的国防、外交、财政、内政等行政职权。各国中央政府有不同的名称，如国务院、政务院、国务委员会、部长会议、内阁。我国的中央政府是国务院，是最高国家权力机关——全国人民代表大会的执行机关，是最高国家行政机关。
第 3 章 域外中央与地方财政关系的宪政安排.........39
3.1 域外中央与地方财政关系的宪政安排概述............39
3.2 域外中央与地方财政关系宪政安排...........53
第 4 章 我国中央与地方财政关系的宪政检视.........59
4.1 我国财政分权宪政化进程中的重要成果..............59
4.2 我国现行财政分权体制对宪政的影响.........62
4.2.1 现行财政分权体制对限制政府权力的影响.........62
4.2.2 现行财政分权体制对保障公民权利的影响.........65
4.3 我国现行财政分权体制的宪政检讨.............67
4.4 我国现行财政分权体制问题根源的原因透析......73
第 5 章 我国中央与地方财政关系宪政安排...........83
5.1 我国中央与地方财政关系宪政安排的涵义..........83
5.2 我国中央与地方财政关系宪政安排的意义..........84
5.3 我国中央与地方财政关系宪政安排的基本框架...........85
5.4 重构我国当代中央与地方关系............89
5.4.1 我国中央与地方关系的传统框架.......89
5.4.2 重构我国中央与地方关系的原则.......90
5.4.3 重构我国中央与地方关系的路径选择........91
5.5 合理划分我国中央与地方的财政权限.........96
5.6 增强中央宏观调控能力和建立地方利益.......105
结论
实现中央与地方财政关系的长期良性发展，已成为理论界与实务界共同关注的焦点。从我国目前的体制和状况来看，中央与地方财政关系存在着诸多严重的现实问题，就其法律层次的原因来说，无疑是规范中央与地方财政关系的宪法基础与法律的匮乏所致。中央与地方财政关系的良性发展与国家宪政建设休戚相关，建构和完善中央与地方财政关系对宪政的倚赖至深至重。唯有宪政视野中的财政分权，方能保证各个公权力主体在获得一定财政地位和财政权力的同时审慎地使用权力，也使得地方政府运用权力所提供的公共物品能真正满足这一地域居民的需要。从国内外关于中央与地方财政关系的研究现状看，总体而言，国外学者的研究多侧重于对分权制度成本效率的分析，国内学者大都仅仅从纯粹财政学、经济学和政治学的角度研究中央与地方财政关系问题，由此形成的研究成果可谓汗牛充栋。本文认为：国外学界侧重于对制度成本效率的分析，虽然在理论层面上取得了一定的成绩，但缺乏马克思主义理论方法的指导，因而无法对公共财政与宪政国家之具备内在关联性的原因作出更有深度的法哲学阐发，在实践层面上面临着无法摆脱的集权与分权循环往复；国内学界也存在相同的问题，虽然对我国中央与地方财政关系中存在的问题进行了经济学、政治学、社会学等方面深入的剖析，并相应地提出了解决问题的思路，但目前还缺乏在宪政视野下对中央与地方财政关系进行专门而系统的研究，因此在实践层面上无法从法学乃至宪法学的角度对中央与地方财政关系的建构提出更为深刻的意见，面临着影响乏力、作用有限的困境。
本文尝试发现中央与地方财政关系、宪政的内在关联，并在二者逻辑演进过程中寻找构建中央与地方和谐共赢的财政关系。由此，本文的创新之处主要体现从经济分析到法理分析——在宪政视野下研究我国中央与地方财政关系。具体而言：第一，从宪法学的角度对中央与地方财政关系的基本理论进行梳理与论述，分析了中央与地方财政关系的实质——财政分权的宪政逻辑。第二，在宪政视野下构建中央与地方和谐共赢的财政关系。这是一项相当复杂的政治和社会工程系统，主要包括以科学合理地定位中央政府与地方政府的关系为基础，以正确合理地划分中央政府与地方政府的财政权限为核心，以增强中央的现实宏观调控能力与地方利益的表达和平衡机制为保障三个方面，这三个方面相互依赖、相互配合，共同构成我国中央与地方财政关系宪政安排的基本框架。第三，寻求处理中央与地方财政关系的法律依据，确保财政管理体制有效运行。在体制转轨与社会转型时期，逐步实现中央与地方财政关系的制度建构，不仅是必然的，而且是必要的。我国中央与地方财政关系的制度建构，主要应从推进我国财政立宪的进程、完善我国财政收支划分法体系、完善我国财政监督法律制度三个方面着手，以宪法和其他法律的形式明确中央与地方政府间的财政关系，确定各自的财政权利、义务和边界。
在实现上述目标的过程中，由于所研究问题在理论层面上需要多学科知识“杂合”及笔者自身在实践层面上实际经验的欠缺，使得笔者难以有效地驾驭众多资料和材料，不能兼顾全面与深刻，本文完成之际，不免遗憾重重。具体而言：其一，作为打破政府管制、改进经济绩效的工具，中央向地方的财政分权备受关注，虽然分权的大方向是明确的，但对分权的具体目标却不甚明了，对中央与地方关系的定位缺乏共同的、具体的标准。这就表明，有必要对中央与地方财政分权的目标定位进行更深入、更有针对性的研究。其二，因为国内外环境、市场与微观经济主体、中央与地方政府及其结构等各种因素都处于不断的变化中，因此中央与地方财政关系是个动态平衡的过程，一直需要动态调整，不可能找到一个固定的最佳平衡点。虽然从宪政发展的意义来说，以宪法和其他法律的形式明确政府间的财政关系，不仅是必然的，而且是必要的，但现实中法律的滞后性又难以满足中央与地方财政关系动态调整这一要求。如何解决这一悖论，应该成为今后的一个研究重点。其三，对中央与地方财政关系的理解有待细化。中央与地方财政关系是一个相对宽泛的范畴，涉及的利益主体及其之间的关系也是错综复杂，探讨某一中央部门与相关地方部门之间的财政关系，比较中央与各省之间的财政关系，可以使问题更加具体。诚然，上述问题的存在，既是本文现阶段研究的不足，同时也是本人今后努力钻研的方向。
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