北京优化营商环境第三方报告

北京优化营商环境第三方报告

北京市优化营商环境第三方评估报告

北京市工商业联合会

【摘要】北京市工商业联合会关于营商环境的第三方评估显示，北京市制定的优化营商环境9+N系列政策措施，积极对接世界银行营商环境报告方法学，借鉴国际领先标准，在企业跨境贸易、开办企业时效、社会投资建设项目审批、缴纳税费、登记财产、获得信贷等方面，精简环节，精简时间，精简费用，增加透明度，为企业创造审批少、流程优、效率高、服务好、稳定公平透明可预期的营商环境。

企业总体评价是：改革成效显著、整体比较满意，政策实施精准、深度解读有待加强，有效评价差别大、低效评价指向集中，措施能否落地、仍有质疑之声。企业认为存在的主要问题是：政务平台不完善、服务流程不够优化，信用体系不健全、企业融资困境依旧，法治环境尚需优化、监督检查亟待加强，共性问题依然存在、民企发展任重道远。企业建议持续提升营商环境便利化、法治化、国际化、制度化水平。

当前北京正处于从高速增长向高质量发展转型的关键时期。遵循习近平总书记关于北京等特大城市要率先加大营商环境改革力度的重要指示精神，北京市率先行动、改革优化营商环境，在去年9月出台率先行动优化营商环境实施方案的基础上，制定了一批优化营商环境的政策措施，形成了9+N政策体系。受市政- 2 -

府委托，北京市工商联承担此次9+N政策效果及营商环境第三方评估工作。自3月19日工作全面启动以来，共组织了6场营商环境专题座谈会，实地调研走访并听取了100余家民营企业对新政出台的真实感受和建议；邀请北京市发改委、规划国土委、住房城乡建设委、财政局、国税局、工商局、城市管理委、商务委、金融局等9个政策制定部门，面向650余位商协会组织代表和民营企业负责人，进行专项政策解读；市工商联领导班子成员、部分区工商联和近100位企业、商协会代表参与了第三方评估内容、组织实施、问卷设计、报告框架的研讨；发放并回收有效调查问卷505份。由于9+N政策集中密集出台，短时间内政策效果并未充分显现，评估工作覆盖范围有限，还望谅解。现就评估效果和政策完善形成如下报告：

一、总体评价

党的十八大以来，市委、市政府坚决贯彻习近平总书记两次视察北京重要讲话精神，全面落实党中央、国务院关于深化经济体制改革、全面推进“放管服”改革的决策部署，着眼新时代首都职责使命，着力建设体现首都优势和特色的现代化经济体系，在把北京打造成国际一流的营商环境高地、促进首都经济高质量发展方面不断迈出新步伐。从座谈交流、调研走访、问卷调查的情况来看，民营企业对我市营商环境和9+N政策的总体评价主要包括以下四个方面：

(一)改革成效显著，整体比较满意

民营企业普遍认为，市委、市政府以习近平新时代中国特色

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社会主义思想为指引，按照党的十九

大和中央经济工作会议决策部署精

神，牢固树立新发展理念，深入落实

首都城市战略定位，把优化营商环境

作为实现首都经济高质量发展的重

大战略，不断推出改革创新新举措，持续激发市场活力和社会创造力，

营商环境有了明显改善。企业对我市营商环境现状总体是满意的。13.7%的企业认为当前我市的营商环境非常好，48.4%的企业认为比较好，正向评价合计超六成（见图1）。

(二)政策实施精准，深度解读有待加强

政策出台后，市委、市政府开展密集新闻宣传，政策制定部

门及相关单位持续政策宣讲，主要政策均制作了“一图看懂”，方便企业快捷浏览。企业普遍认为9+N

政策以问题为导向、以目标为导向、

以效果为导向，直面问题，直指痛点，

在流程、费用、环节、透明度等方面

均有一定突破和改善，很多企业提到

公章制作免费、税务一日领票、电力

安装降费等措施落地及时，给企业带

来了实实在在的优惠和便利。但是，

受政策出台时间短的影响，只有5.4%的企业对9+N 非常了解，28.9%的企业表示基本了解，而高达48.0%的企业只是有所耳闻，图 1.营商环境总体评

图2.9+N 政

另有19.5%的企业表示从未听说过这些政策（见图2）。

(三)有效评价差别大，低效评价指向集中

此次政策评估的一个重要组成部分是对9+N系列政策的主要改革举措进行评价，为了便于企业了解政策内容、结合实际情况客观评价，调查问卷在设计时把主要举措按照开办企业、建设项目审批、获得信贷、纳税、获得电力、跨境贸易、财产登记和人才8个方面进行了归类。从问卷填写情况看，企业对这些政策的评价差别比较大，正向评价（评价为非常有效和比较有效的）平均值和负向评价（评价为效果不明显和没有效果的）平均值之差高达20%（见图3）。

图3.9+N政策措施有效性评价

按改革措施正向评价由高到低排序来看，好评率最高的是提高企业开办效率的改革举措，好评率最低的是获得电力的改革举措（详见表1）。

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表1.改革举措有效率排名

具体举措中评价最高的5条措施分布比较均衡，有的涉及纳税，有的涉及企业开办，有的涉及财产登记（详见表2）。

表2.改革举措有效率最高的5条措施

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低效措施则集中指向信贷领域，评价最低的

5条措施均为获得信贷相关举措（详见表3）。全部举措的评价情况请参见报告附件。

表3.改革举措有效率最低的5条措施

(四)措施能否落地，仍有质疑之声

近年来，从中央到地方，对民营企业的利好政策层出不穷，企业表示倍感振奋。但以往政策执行走样变形的情况屡见不鲜，此次出台的9+N新政是否能贯彻到底，不少企业表示担忧。部分企业指出，9+N对一些深层次问题没有触及，例如公务人员懒政、不作为，执法人员不懂法、乱作为等行为，政策没有给出有效解决方案；28.9%的企业认为，要提高职能部门公务员的担责意识、业务素质和道德水平，严惩不作为、乱作为、不懂法、乱用法行为；部分企业提出，与南方部分省份政府部门相比，北京相关政府部门重审批、轻监管，监管又重于服务的情况仍然没有得到根本性扭转，个别政府审批部门自由裁量权过大的问题依然突出（涉企业务管理和服务情况满意度评价详见表4）；部分小微企业则认为，他们在反映问题需求、参与政策制定、获取有效信息、执行意见反馈方面的权利体现不充分。

表4.涉企业务管理和服务情况满意度评价

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保79.67% 2.39%

2 消防73.05% 6.15%

3 税务71.56% 8.77%

4 工商71.56% 4.22%

5 文化管

理70.46% 3.25%

6 质量监

督70.05% 4.43%

7 规划国

土69.72% 4.83%

8 园林绿

化69.55% 6.04%

9 知识产

权69.13% 8.97%

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二、优化营商环境面临的主要问题

此次评估调研中，民营企业反映的问题可以归纳为以下四类：

(一)政务平台不完善，服务流程有待优化

企业普遍反映，政务平台建设有待进一步完善和优化，在“互联网+政务服务”推进过程中很多细节问题需要妥善处理，主要体现在三处有“硬伤”。

一是技术上有“硬伤”。部分企业谈到政务网络技术存在问题，网络不畅通、不稳定、不好用，极大影响了网上办事的体验，

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24.6%的企业认为急需加强电子政务系统软硬件技术支持保障力度，确保网上办事平台稳定畅通运转。有企业感叹说“什么时候网上办事能跟网上购物一样方便快捷，企业的获得感就真正提升了。”部分企业反映，目前，线下多窗合一的“一站式”服务大厅正在大力推进中，而线上“一站式”服务远未成形，企业办理不同事务需要通过不同平台，导致同样信息多次重复报送，对企业生产经营产生不利影响。部分企业认为，市、区两级政务服务事项全程网上办理比例均有待提高，信息化、智能化服务水平不高，离“一次不用跑”、“最多跑一次”服务目标有一定差距。

二是服务上有“硬伤”。政府服务方式创新仍然不够，数据信息共享不足，有企业在本市不同区都设有服务网点，每个网点都需要向其所在地的街道（乡镇）申报企业信息、员工情况等多项基础数据，给企业增加了不必要的工作量1。有企业反映，电话咨询热线的建立本意是方便企业进行咨询、少跑窗口，但多数情况下，接线员根本无法解答他们的疑问，“拨打热线咨询得到最多的回复是：此项业务您需要到窗口咨询”，电话咨询服务形同虚设。有企业指出，和南方部分地区政府部门相比，北京市各委办局监管重于服务的观念还比较普遍，办事人员对执行新政策、转变工作方式仍不能完全理解，从事前审批向事中事后监管的工作思维转换和服务意识提升还未真正实现，如在商业领域中普遍存在的“预付卡业务”模式，监管部门虽要求企业完成备案，但在企业具体备案过程中却因市、区两级主管部门均不愿承担事

1海淀区营商环境座谈会企业提供案例。

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中事后监管责任而出现推诿扯皮长达8个月2。

三是窗口合并有“硬伤”。企业反映，单纯的物理聚合办事窗口并不能达到提高效率的目的，深层次的问题是“窗口背后的故事”。目前市、区两级服务窗口功能定位和服务内容有待进一步厘清，有的企业对于不同部门的审批权限了解不清楚，不同层级窗口提供服务的便利度不足；“窗口接件、后台审批”的工作模式不够优化，各项工作后台的协同配合不够默契；政府服务大厅的综合窗口相对较少，窗口人员的业务能力和水平有待提升。

（二）信用体系不健全，企业融资困境难突破

中小微企业融资难是世界性难题。调研发现，虽然职能部门和金融机构已出台多项改革措施，但是企业对我市信贷环境仍不太满意。融资难导致民营企业绝大多数还是依靠自有资金维持运营，如图4所示，高达77.0%的民营企业靠自有资金维持运营，32.0%的企业表示可以直接从银行获得贷款，14.5%的企业表示可以通过民间借贷途径获得一部分资金，通过其他各种渠道成功融资的企业比例均不足10%。

2李志起在市政府座谈会上谈到的问题。

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图4.民营企业获得信贷渠道

在对民营企业融资难的主要原因进行考察时，我们发现，半数以上（50.2%）的企业认为贷款额度小、期限短、成本高是企业融资遇到的最大困难，接近半数（47.0%）的企业认为可抵押物少、抵押折扣率高也是融资难的重要原因。（见图5）调研发现，企业谈到的问题主要涉及三个方面。

一是金融机构改革创新力度与企业预期仍有较大差距。服务创新仍偏向保守，对服务中小企业的银行和担保机构没有有效的

图 5.民营企业融资难的主要原

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激励措施，没有真正调动起他们为中小企业服务的积极性；金融机构在降低金融信贷成本方面努力不够，银行主动减免收费项目实践效果不佳，政策普及率不高；创新担保抵押机制应用不足，企业反映目前关于知识产权出资、质押融资等方面的政策门槛高，配套政策不完善，现实操作中往往因为产权保护不力、质押评估困难等诸多原因很难落地，真正惠及企业的覆盖面很小。

二是直接贷款诉求多回应少。某民营企业申请的开发贷款利率2016年为7.5%，2017年为9%，国企申请类似开发贷款利率只有3%3。难怪有企业曾无奈地称“国开行的钱只姓国、不姓民。”即便顺利取得贷款的企业，也常受到断贷、抽贷、压贷的困扰，导致企业生产经营出现重大问题。调查问卷显示，有8.5%的企业曾经或者正在受到断贷、抽贷、压贷政策的影响。

三是新兴行业融资更难。某协会4反映，中关村申报IPO的企业多数属于新兴行业，部分新经济企业的商业模式具有一定创新性，目前尚不存在其所属行业的审核标准，上市发行审核中只能比照类似行业的标准予以审核，与公司实际业务模式差别较大，为企业申报带来较大困难，同时，由于信息层层传递，难免出现信息衰减，影响与监管部门的有效沟通。

（三）法治环境尚需优化，监督检查亟待加强

一是法律法规体系仍有空白。现行法律法规在规范新兴业态发展方面有待加强，例如无人超市，按照原有审批流程，需要申

3发改委民间投资座谈会（房地产专场）提供案例。

4中关村上市公司协会提供案例。

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请单一营业执照和食品经营许可证，这将极大提高无人超市的运营成本，必将影响整个产业的迅速发展。另外，司法成本高也饱受诟病，企业认为通过诉讼解决纠纷的周期太长，有企业直言，“从递交诉状等待开庭，到一审、二审，就是不短的一段时间，而从不执行到强制执行又要半年，真正要解决问题，好几年过去了，要是小微企业恐怕都已经倒闭了。”

二是市场准入和资源配置不平等。部分企业认为民间投资的隐性歧视依然存在，民营企业的“二等公民”地位并未得到实质性改变，尽管政策层面多数行业对民营企业是放开的，但在具体操作层面，“非禁即入”很难落地，例如某企业5想参与社区应急站建设，该项目主要实施公司明确表态不接受该企业参与工作的合作申请，因为该企业属于民营性质。还有企业提出，民营企业在资源分配、政策扶持、融资贷款等方面遭受的不平等待遇，造成竞争过程中“民企带着枷锁与国企赛跑”。

三是政府失信行为时有发生。有企业反映个别基层政府严重缺乏契约精神，拿合同当废纸，“新官不理旧帐”，如某企业曾垫资对一待盘活地块进行前期投资，但后期因为政策调整导致该地块招拍挂后被另一家企业拿走，企业要求当地政府按照约定退还资金时，政府长期推诿拖延不还6。有企业反映，公务人员法治意识淡薄，不作为、乱作为的情况依然存在，例如某企业7按照相关部门文件要求安置农民，文件规定了就业安置和货币安置两

5朝阳区区营商环境座谈会握奇数据提供案例。

6发改委民间投资座谈会（养老产业专场）提供案例。

7朝阳区营商环境座谈会国创产业园提供案例。

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种选择，具体操作时，辖区部门以“当地农民不习惯工厂工作环境”为由要求企业必须全部“货币安置”，企业核算后发现需要每年支付安置费上亿元，为企业带来沉重负担。

四是“一刀切”做法依然存在。有企业反映，某区税务部门去年开展“十月风暴”，对集中办公区企业进行全面排查，不考虑企业的实际业务需求和困难，一刀切地停止企业开票权限，给企业带来较大损失8。

五是工商登记和注销仍有盲区。在“大众创业、万众创新”的号召下，大批创新创业服务机构（众创空间和孵化器）应运而生，但开放式办公区经常遇到无法登记注册的情况，或由于企业注销手续繁琐、周期长，有的孵化器在企业退出后3个月才能再腾出空间让新企业入驻，资源闲置周期过长9。有企业反映，开办企业的隐形门槛仍然存在，透明度有待提升，例如在中关村科技园登记注册时，需要先到中关村管委会开具允许注册的证明，工商局才允许注册；又如，同样情况的两家企业，一家顺利入驻园区，另一家却不能入驻，缘由不明。

（四）共性问题依然存在，民企发展任重道远

一是人才瓶颈依然存在。调查问卷显示，企业认为人才方面遇到的主要障碍，排在前三位的是外地人才进京落户难（54.4%），生活成本逐年上升导致中层管理人员和技术人员大量流失（50.2%），为引进人才解决住房需求的配套政策不完善、职住矛

8海淀区营商环境座谈会提供案例。

9世鳌集团提供案例。

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盾仍突出（39.0%）（见图6）。部分企业反映，首都人才发展环境不够精细，企业对人才相关政策普遍存在更高期望，尤其随着高端人才政策日益完善，企业关注点更多集中到中层管理人员和技术人员的引进和留住，中端人才、高精尖产业相关配套服务行业人才引进的措施略显不足。

图 6.人才引

二是区域壁垒依然存在。部分企业反映，按照目前北京现有政策，企业在各区的分公司在每个区都需要重新注册，各区尚未实现一体化，很多要求彼此无法统一甚至相互矛盾，导致企业不得已将业务迁往北京以外，产生的直接后果是税源外流，有的上市公司并购也因此需要在外地开展，给企业发展扩张带来诸多不便10。

三是企业发展与政策优化的矛盾依然存在。企业方面，民营10中关村上市公司协会提供。

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企业对外界营商环境的改革呼声很大，但对建立现代企业制度的自身要求却往往不高；响应“一带一路”和“走出去”的愿望较为强烈，但自身的国际化视野和水平仍有欠缺。政府方面，改革已经进入攻坚阶段，当前直面的改革任务，或为历史性难题，如外汇管制问题，或为新兴课题，如增值税、新商业模式许可和准入问题。政府需要进一步加强调研，制定出台顺应形势发展且行之有效的发展政策和指导意见。

三、进一步优化营商环境的建议

营商环境如水，水活则鱼大。优化营商环境就是解放生产力、提高竞争力，破障碍、去烦苛、筑坦途，为市场主体添活力，为人民群众增便利。世界银行营商环境测度模型的核心是反映保障私营企业建立、运营和发展壮大的制度环境和法制环境，重点是营商的便利性、效率、成本和公平的市场环境，突出私营主体追求平等市场地位的诉求，因此，一个地区的营商环境好不好，当地的民营企业最有发言权。当前，全市上下积极改善营商环境，以超常规力度狠抓落实，已取得一定成效，但从前期调研情况看仍有不少“短板”，为此，我们提出如下建议：

(一)持续提升营商环境便利化水平

一是运用现代科技手段提升营商环境便利度。建议进一步优化人工智能等技术在政务服务中的作用，运用人脸识别、远程视频、天眼监控等技术，大幅减少现场核准和服务环节，减少人为因素干扰，定期做好智能终端设备的维护和使用服务，使其真正成为“能听会说、能理解会思考”的智能服务平台。

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二是完善“互联网+政务服务”体系。建议建立网上“一站式”服务平台，能在网上申报、审批、监管、核查的事项，全部在一个网络平台上解决，真正实现让企业“一次不用跑”或“最多跑一次”的服务目标；建立城市大数据资源库，民营企业可以在遵守保密协议的基础上申请使用资源库或将企业资源库与政府部门对接，实现资源共建共享；建议加大政务网络技术支持力度，确保网络畅通稳定，切实发挥提升效率、方便企业的作用。

三是进一步加大金融机构改革创新力度。建议支持知识产权金融创新服务，鼓励科技型中小企业利用债券市场融资，探索对发行企业债券、信托计划、中期票据、短期融资券等直接融资产品的科技型中小企业给予社会筹资利息补贴，多种形式解决融资难题。

四是打通政策落地“最后一公里”。做好基层部门政策培训，确保政令畅通、上下一致；进一步简化办事窗口层级，加强窗口工作人员业务能力培训和服务意识培养，确保简化后的“一窗”、“一门”、“一站”能够以一当百，切实提高效率。

(二)持续提升营商环境法治化水平

一是立法支持要与时俱进。加强顶层设计，做好建章立制，加快完善法治化营商环境的制度框架，营造规范有序、公开平等的法制环境；加紧制定和完善新兴业态所对应的法律法规，让新兴业态的发展有法可依、有章可循；尽快研究完善相关财税制度，打破区域间税收壁垒，留住税源，确保企业高速成长与财政收入稳步增长相得益彰。

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二是司法保障要坚强有力。严格依法平等保护各类市场主体，维护契约精神，营造公平公正公开透明的市场环境，保证不同所有制企业得到公平对待，鼓励竞争，反对垄断，尽量避免“民企带着枷锁与国企赛跑”；强化产权保护，保障企业家合法权益，增强企业家安全感和创新创业信心。

三是法治政府要加快建设。健全政府诚信机制，坚持诚实信用原则，彻底扭转“新官不理旧账”的不良作风；严格规范公正文明执法，严格制裁违约失信行为，有权不可任性，用权必受监督。

四是中介服务要专业精准。进一步发挥律师事务所、会计师事务所等专业服务机构的作用，准确及时解读相关法律法规，最大限度帮助企业防范和化解法律风险。

(三)持续提升营商环境国际化水平

一要做好横向比较学习。对标国际最高标准，对标外省市如上海等地先进经验，加强工作交流，做好比较研究，虚心学习借鉴，主动看差距、找不足、补短板，真学、真做、真改，推动营商环境国际化水平有更大提升。

二要做好纵向自查督办。对标自身改革目标，督查进展成效，查摆梳理问题，挖掘典型案例，做好近期、中期、长期规划，稳步推进我市营商环境国际化进程。

三要优化外资营商环境。加强同国际经贸规则对接，不断扩大对外开放力度，放宽市场准入，加强知识产权保护，扩大进口，提升利用外资质量，优化利用外资结构，创造更有吸引力的投资

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环境。

(四)持续提升优化营商环境工作常态化机制水平

一是建立常态沟通反馈机制。充分发挥中介机构资源优势，发挥企业家主体作用，积极搭建党委、政府和民营企业沟通交流反馈的长效机制，对企业反映强烈的突出问题进行跨部门研究、会诊和解决，努力构建亲清新型政商关系，营造“亲商、重商、安商、富商”的良好氛围。

二是建立长效宣传培训机制。组织开展分级分类培训，面向企业持续开展政策宣传解读，面向政府公务人员持续开展政策和业务培训，形成宣传教育与工作开展互为促进的长效机制，通过多种形式扩大政策覆盖面、提升政策知晓度和应用度。

三是完善第三方评估工作机制。重视政策出台后的落地与执行，建立责任清单、整改清单，建立完善工作推进机制。注重发挥专业智库等第三方作用和优势，持续开展各项政策实施效果的综合监测和评估，及时发现问题，改进问题，为改革优化营商环境提供决策参考。

附件：北京市营商环境9+N政策评估有效率排序表

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