3有关加强人民政协界别制度建设思考

2008年8月中央社会主义学院学报

A ug .,2008第4期(总第154期)

JOURNAL O F THE CENTRAL I N STI T UTE O F S OC I ALIS M

NO .4(G e.l 154)

收稿日期:2008-04-08

作者简介:郑宪,女,中央社会主义学院教授,北京市海淀区政协委员。

#人民政协工作#

关于加强人民政协界别制度建设的思考

郑 宪

(中央社会主义学院,北京 100081)

摘 要:党的十七大报告首次提出人民政协自身建设问题,为人民政协发挥更大作用提供了广阔的政治空间。本文仅从人民政协界别的概念和作用特点、界别设置的发展概况、发挥界别作用存在的问题以及如何加强人民政协界别制度建设等几个方面,谈谈加强政协界别建设,提高人民政协参政议政的实效,促进人民政协事业的发展。关键词:人民政协;界别设置;新的历史起点;制度建设

中图分类号:D 664 文献标识码:A 文章编号:1002-0519(2008)04-0111-04

党的十七大对我国政治体制改革和统一战线工

作作出新的部署,对政协工作提出/支持人民政协围绕团结和民主两大主题履行职能,推进政治协商、民主监督和参政议政制度建设;把政治协商纳入决策程序,完善民主监督机制,提高参政议政实效;加强政协自身建设,发挥协调关系、汇聚力量、建言献策、服务大局的重要作用0三项要求。在党的文件上提出/推进人民政协职能的制度建设0是第一次,比之于十六大上提出的要/保证人民政协发挥政治协商、民主监督、参政议政作用0又增加了现代民主的科学内涵。特别是在党的代表大会的报告中首次提出人民政协自身建设问题,为人民政协发挥更大作用提供了广阔的政治空间。下面仅从加强界别制度建设,提高人民政协参政议政实效的角度谈谈自己的思考。

一、人民政协界别的概念和作用特点

政协的界别是参加人民政协的各个党派、人民团体、各民族和各界人士在人民政协组织中的具体划分形式,也是政协会议的基本组织形式。具体地说,我国人民政协的界别是由经济社会结构和统一战线内部结构所决定的政协委员的一种类别划分。政协的每一个界别,如党派、团体、经济科技,教育等,都由一定数量的特定委员所组成,同一界别的委员一般都具有相似的身份、职业特征,联系和代表着特定的群众。

所以,界别是特定委员的集合,同时界别又是人民政

协的组成单位,是政协日常工作中对政协组成单位称呼的特定用语。

人民政协界别的特色和作用在于:

从制度设计的层面看,我国的政治制度中,人民代表大会代表由区域选举的代表组成,具有表达区域利益的功能。政协委员是按界别协商产生的。这样产生的委员可以不受地域和人口比例的限制,最广泛地包容各方面的代表人士,使政协具有最广泛的代表性和政治上最大的包容性,具有表达界别利益的功能。

人民政协由界别组成这一基本组织形式近乎涵盖了社会上各阶级、阶层的人和组织,充分体现了人民政协是最广泛的统一战线组织,而政协委员由社会各阶层代表组成,是人民政协组织上的一个特点和优势,为人民政协发扬社会主义民主,切实履行职能提供了组织基础和组织保证。

人民政协由界别组成体现我国人民民主国家政权的性质,使人民通过界别代表把自己当家作主的权利落到实处。政协的组成方式要求界别代表密切联系本界别群众,关注与本界别密切相关的问题,了解和反映所代表群众的意见和要求,让各个阶层的意见和愿望都能够通过自己的代表有所表达和反映,促进

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政府科学决策,同时对政府行为进行监督,使广大人民真正享有当家作主的权利。

人民政协由界别组成有利于协调关系、团结各方共同致力于现代化建设。政协委员在本界别具有一定的影响力、凝聚力和号召力,他们通过界别在各自范围内,多做沟通性、协调性的工作,可以包罗不同利益、不同信仰的各方面人士,广开言路,求同存异,调动一切积极因素,使政协具有消除误解、化解矛盾,增进共识、凝聚人心,减少阻力、形成合力,营造更加和谐、更加顺畅的社会环境,促进社会全面、协调发展的作用得以加强。

二、人民政协界别设置的发展概况

政协的界别设置是由我国经济社会结构和统一战线内部结构的状况决定的。目前,全国政协共有34个参加单位(即中国人民政治协商会议由34个界别组成),是中国最大的爱国统一战线组织。全国政协34个界别,包括宪法规定的作为执政党的中国共产党和作为参政党的八个民主党派及无党派人士; /八团体0,即中国共产主义青年团、中华全国总工会、中华全国妇女联合会、中华全国青年联合会、中华全国工商业联合会、中国科学技术协会、中华全国台湾同胞联谊会和中华全国归国华侨联合会等八个人民团体;/十三界别0,即文化艺术界、科学技术界、社会科学界、经济界、农业界、教育界、体育界、新闻出版界、医药卫生界、对外友好界、社会福利和社会保障界、少数民族界和宗教界等13个界别;/三特邀0即/特邀香港人士0、/特邀澳门人士0和/特别邀请人士0。

各级地方政协的界别设置基本上是参照全国政协界别设置的,所以,地方政协、省级和省辖市委员会的组成大体与全国政协的组成相同。大部分政协县级委员会的组成情况各地差别比较大,有的县和县级市有一些民主党派的基层组织,有的县只有少数的民主党派成员,而且在团体界别上一般也少于全国和省、市一级(据了解有部分省、直辖市一级政协是根据本地情况将三个特邀界合并为一,因为有些地区港、澳方面委员人数很少,所以各地政协界别名称与全国政协界别名称、数量不尽相同),各级政协的界别数量和名称并不统一,只能说大致相同。

随着社会结构的变化,政协的界别设置也需要不断进行调整和充实。从全国政协看,随着社会发展和政协任务变化的调整有过几次:1949年,完成建立新中国历史使命的人民政协有参加单位45个,政协代表共分5类:党派代表、区域代表、军队代表、团体代表、特邀代表,尽量照顾到各个方面。这种组织构成方式是与人民政协代行全国人民代表大会职权直接联系的。1954年,政协完成人民代表大会政权建设的任务以后,对其组织构成进行了相应的调整,各地区和军队的代表不再作为人民政协的参加单位,调整后的全国政协有29个参加单位。1983年召开的第六届全国政协的参加单位增加了/中华全国台湾同胞联谊会0和/港澳同胞0两个方面,使政协的参加单位由原来的29个增加为31个。1988年召开的第七届全国政协第12次会议决定,恢复/中国科学技术协会0为参加单位;/归国华侨界0由/中华全国归国华侨联合会0代表,从而使政协参加单位增加为32个。1993年,第八届政协全国委员会增加了/经济界0和将原来的/港澳同胞0分成了/香港同胞0和/澳门同胞0两个界别,从而使全国政协的第八届全国政协参加单位成为34个,这样的组织构成延续至今。

从上述政协历史发展的追溯中可以总结出政协的界别设置和调整的特点:第一,力图涵盖全体;第二,具有相对稳定性;第三,具有适时调整性;第四,呈现界别数量逐步扩大趋势。

正如政协界别的设置是由我国经济社会结构和统一战线内部结构所决定的一样,政协界别的设置和调整也应随着我国经济社会结构和统一战线内部结构的变化而变化。当前,中国社会结构变化,新的社会阶层不断出现,社会利益主体和需求呈现多元化和差别化的特点,因此,中共中央2006年下发的5关于加强人民政协工作的意见6(以下简称意见)提出, /要适应改革开放和经济社会发展的实际情况,研究并合理设置界别,扩大团结面,增强包容性。要通过界别渠道密切联系群众,努力协调关系、化解矛盾、理顺情绪,增进社会各阶层和不同利益群体的和谐0的要求,适时地指明了站在新的历史起点上人民政协必须做的事情,所以,适应社会的变化调整政协的界别组成势在必行。

三、人民政协发挥界别作用存在的问题

由界别组成是人民政协的显著特色,但是,目前政协工作中,除各民主党派和有些团体具有一定的界别特色外,其他界别的特色并没有充分体现出来。存在以下一些问题:

一是人民政协界别的定义、内涵和外延,政协界

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别设置和调整的客观依据、衡量标准等理论,政策不够明确,对界别设置还缺乏规范。所以,需要加强理论研究(包括对界别建设的研究),探索界别活动方式,完善界别活动机制,为政协界别活动更加经常、规范有效提供深厚的理论背景和宏观理论支持。

二是界别设置不尽合理。其一,是界别主体设置狭窄,长期滞后。政协的组成不仅具有党派团体的特征,还具有阶层、行业、民族、区域等多重特征,即界别的组成应具有广泛性、代表性、民主性的特征。但是从实际情况看,由于改革开放的加快和社会结构的深刻变化,原有的界别设置与新形势的要求不相适应,有些在经济社会发展中作用日趋重要的界别没有设置,如律师、法官、检察官、公证员及基层法律服务人员等构成的法律职业共同体,已发展为社会结构中的重要阶层,政协却没有相应的界别设置。也就是说,新世纪新阶段政协的界别设置要基本覆盖整个社会的各个阶层,这个要求还没有达到。其二,是现有界别存在性质相近,重复设置的问题,如共青团界和青联界、科协和科技界等。其三,是一些界别的委员人数不合理,部分界别人数过少,不便于开展界别活动;部分地方政协委员的构成比例与其代表的阶层人口比例不对称,片面向社会优势群体倾斜。还有的地方特邀界别的人数较多,且归属芜杂,难以就委员共同关心的问题共同研究,不利于发挥界别作用。

三是界别发挥作用不够。总体上呈现党派界别参政意识比较强,一般界别参政意识相对弱;以个人名义提案比较多,以界别名义提案比较少;党派界别发挥作用比较好,一般界别履行职能比较差的情况。

四是界别活动的运行机制还不健全。政协界别中除了党派、团体外,其他界别都过于松散。一些界别缺乏凝聚力,无法形成共同意志。委员缺乏界别意识,活动是单个的、随意的,反映界别的意见和建议基本上是零散的,多数界别缺乏有效的组织形式和载体,界别开展活动存在一定困难。没有渠道深入本界别收集社情民意并加以提炼、深化,不能系统、综合地表达本界别最具代表性的整体声音。各界别对利用政协这个政治舞台发挥自身参政议政作用的优势认识不足,人民群众也没有通过政协渠道来了解和反映问题的习惯。党政机关通过政协界别联系人民群众的渠道还不够畅通,界别活动迫切要求给予制度和体制上的支持。

五是一些界别内部组成行政色彩浓厚,民间色彩不够;政治性较浓,社会性不够,难以准确地代表本界别所联系群体的利益和诉求。官员作为安排性委员、服务性委员与人民政协履行参政和监督的职能存在角色冲突,是/既当裁判员又当运动员0的又一种形式,也是造成实践中经常出现/提案回娘家0的主要原因。

四、加强人民政协界别建设的思考

加强政协界别建设需要按照党的十七大报告和2006年5意见6的有关要求,研究和探索充分发挥界别作用的有效方法和途径,探索建立健全发挥界别作用的组织机制和工作机制,加强政协界别制度建设。

(一)认识发挥界别作用的重要性,重视发挥政协界别的作用。由界别组成是人民政协组织的特色。界别作为政协组织形式的主要功能,就是以界别为单位,组织委员进行活动,团结各党派、各团体、各族各界代表人士合作共事、参政议政。发挥界别作用,其实质就是发挥委员作为所在界别代表人士整体的作用。因此,需要从运用人民政协这一民主形式,保证人民当家作主、扩大公民有序政治参与的高度来认识政协发扬界别作用的重要性。在发挥界别作用问题上,需要更新观念。要承认发挥界别整体作用的价值,认识到政协的各种参政议政活动,仅从委员个体角度来考虑是不够的,更重要的是从发挥界别的整体资源和优势出发;认识到为使政协发挥最优的功能,必须突出界别特色,注重发挥界别的集体智慧和群体力量,尽可能为各界别参政议政提供有效的服务。

作为政协委员来说,每一位委员都要清醒地认识到,/政协委员0不仅仅是个人荣誉,更肩负着界别的重托;委员履行参政议政职责不是个人行为,而是代表着一个界别的群体。要增强界别意识、群众意识,自觉地加强与所在界别群众之间的联系,积极反映所联系的那部分群众的意愿和要求,提出本界别的建议,真正成为本界别名副其实的代表。

(二)科学设置界别。科学的界别设置是发挥界别作用的基础和前提。界别的设置不是一成不变的,根据不同时期的社会结构、社会阶层、社会经济成分、社会组织形式和社会利益群体的发展变化进行合理设置和及时调整界别已为政协发展历史所证实。当前,根据我国经济社会结构和统一战线内部结构变化的新情况,设置、调整有关界别,充实有关界别的代表人士,应提上议程。现阶段的界别设置需要进行如下调整:

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一是补充新的社会阶层作为界别的代表。对在经济增长贡献较大的行业和在人口总数中占较大比例的群体,其代表人士要及时吸纳到政协委员队伍中来,可以增设独立界别,也可以在已有的界别中增加委员名额。根据当前经济社会发展形势,建议增设中介组织界别,以吸收日益壮大的新的社会阶层的代表。

二是合并交叉重叠的界别,如青联界和共青团界、科技界和科协界、台盟和台联等。

三是对界别的代表人数和比例进行适当调整。对在人口总数中占较大比例的群体,在经济增长贡献较大、参政议政的水平较高的界别,其委员比例和人数应该相对多于其他界别。例如,对法律从业人员、城市建设与管理、金融从业人员等方面的代表人士应充实到相应的界别中去。考虑到现有经济界涵盖面过于宽泛,比较笼统,可以将经济界细化为国有经济界、非国有经济界、商业经济界或经济科学界等,以便照应到社会各主要阶层,并解决经济界代表人士人数过多的问题。扩大农业界,增加从事农业生产的农民,将农业界改为农业和农业劳动者界,(但在有些农民人口和从业人员很少的城市可以不设)。

四是优化界别的委员结构,提高各界别中委员的代表性。改变现有界别委员构成不合理现象,如农业界委员主要是农技人员、农业主管部门负责人,工会界很多是工会领导,少有第一线的产业工人。

五是进一步划分和规范特邀界。建国初期,政协特邀代表中人才济济,有孙中山夫人宋庆龄、前北洋政府总长章士钊、文艺名人梅兰芳、上海商务印书馆老板前清翰林张元济、戊戌名人梁启超之子清华大学教授梁思成等全国名人。随着历史发展和各地情况不同,各地政协的特邀界往往成为一个委员成分最庞杂,委员构成多元,人数最多的界别,需要予以规范。

六是建议全国政协加强对地方政协界别设置的指导,统一界别设置的原则、依据和标准,在全国范围内对界别的名称进行规范,但对界别的数量各级政协不一定统一。一方面,支持各省、自治区、直辖市根据当地社会结构的实际情况合理设置;另一方面,防止地方政协在界别设置方面的随意性。

(三)健全界别工作机制,规范界别活动制度,为充分发挥界别作用提供保障。落实5意见6/根据界别的特点和要求开展活动,充分调动各界别参政议政的积极性,认真探索发挥界别作用的方法和途径0的要求,需要做以下工作:

一是成立界别小组,设立界别活动室,明确界别小组的活动范围,丰富界别活动的形式和内容。例如,对提案工作要注重界别特色,不仅应把党派、团体提案作为重点,还要把一些具有界别性质的委员联合提案也纳入到重点办理的范围之内。提倡同一界别委员围绕有关专题撰写集体提案,突出界别的声音。

二是拓宽界别活动的方式方法。例如,建立较为规范的舆情反映机制、诉求表达机制、联系群众机制、意见反馈机制等,加强政协委员与其所代表群众的联系,改变政协委员作为/个体户0的形象。即帮助委员通过一定渠道密切联系群众,集中民情,形成委员提案或建议;通过界别把委员的个人智慧升华为本界别的集体意志,各界别通过政协组织表达、传递,落实提案,通过发挥界别委员的整体作用,达到人民政协履行协商、监督和参政议政职能的目的。

三是组织界别专题听证会、议政会、政情交流会,突出界别的群体参政作用。例如,召开政协全会时,可安排政府职能部门负责人分别向有关界别的委员通报工作情况及工作设想,征询委员意见。争取政府召开常务会、成员会时,邀请相关界别的政协委员列席,参与政务工作研讨,发表意见和建议。

四是建立界别工作保障机制。目前,各级政协界别活动在制度、程序都是欠缺的。没有制度和程序保障,政协委员就无法运用界别形式充分发挥主体作用。界别工作既然作为政协自身建设的重要内容被提上日程,就应该研究和制定统一的运作机制和方法,使之成为加强界别建设的保障。例如,建立专委会联系界别制度,为发挥界别作用增强组织保障(或建立专门服务机构)。界别活动保障还应包括:各专委会(或专门机构)受政协全会的委托,对所联系的界别负责协调、组织和服务;各专委会(或专门服务机构)在安排全年工作时,把界别活动纳入整体计划,并根据界别的特点,开展有界别特色的各项活动;通过专委会(或专门服务机构)加强相关界别之间的联系等。

当前,各级政协关于界别建设都在进行积极探索和实践,各地创造了不少好的经验和做法,界别工作无论在理论上还是实践中需要深化。

责任编辑:王文京