金融扶贫模式创新研究_中国国际经济咨询有限公司方案

时间：2021-01-14 11:16:03　来源：勤学考试网本文已影响人

金融扶贫模式创新研究

车耳1 董禹2 汪臻3 秦岭4

（1.中国国际经济咨询有限公司 2.中信医疗健康产业集团有限公司

3.恒天金石（深圳）投资管理有限公司

4.中国信托业保障基金有限责任公司）

【摘要】扶贫机制创新的关键在于扶贫模式的创新。国务院扶贫办与中信集团借助“GSIF”模式进行战略合作，通过金融工具融合财政资本、金融资本、社会资本以及产业资本，正是一种金融扶贫模式的创新。该创新模式能够让各项资本充分发挥各自的优势，使扶贫工作具有针对性、可复制性以及可持续性，从而最终实现帮助受助贫困地区和贫困人口有效减贫并自我发展的扶贫目标。【关键词】金融扶贫模式；创新

—中国国际经济咨询有限公司方案

☆第五届中国贫困地区可持续发展战略论坛论文选登☆

一、我国农村金融扶贫现状分析（一）金融扶贫模式单一、投入总量不足

目前，我国金融扶贫主要以扶贫贴息贷款为主。在经济欠发达的贫困地区，地方政府没有更多的可支配资金，扶贫贴息资金的投放主要依靠向中央申请专项资金支持，受制于贴息限额的控制，因此每年能够获得贴息贷款的农民数量有限。在扶贫资金的使用形式上，往往为一次性投入，难以针对贫困地区和贫困户形成稳定的支持，可持续性较差。财政扶贫贴息资金在贫困农户的选择上也缺乏有效的瞄准机制，造成使用效率低下，并且扶贫贴息贷款向非贫困户、向产业转移的现象也比较普遍。由于我国目前还没有形成对小额信贷机构的扶持机制，以贫困农民为服务对象的金融扶贫组织举步维艰。金融扶贫方式仅局限在贴息贷款，模式比较单一，而在国际上广泛采用的小额信贷等金融扶贫手段在我国发展也极不均衡。

（二）金融扶贫的政策体系不健全

当前一些地方政府还未建立稳定的扶贫投入机制，没有从改善国家宏观发展环境的角度对扶贫的重要性进行全面认识，未能在各自的职能范围内充

分履行扶贫责任，并制定和落实扶贫政策，未能形成完整的扶贫政策体系。此外，我国民营组织和社会扶贫力量也还未在扶贫工作中发挥相应的作用。

（三）缺少金融扶贫长效机制

广大农村地区，特别是贫困地区不仅在信贷总量上显示出与其发展潜力和经济规模不相适应的下降趋势，而且金融网点不断减少，金融服务不足，整个农村金融体系出现了萎缩的现象。贫困地区公共财政缺位、农村资金外流和农村信贷资金不能得到有效满足等现象进一步制约了我国农村贫困地区的自我发展。

贫困地区的农村金融生态是一个综合的系统，包括社会信用环境和信用意识、抵押担保体系、农业保险以及农村的互助资金组织体系等诸多方面。长期以来，一些地方金融扶贫工作始终难以取得预期效果，关键问题是贫困地区的金融生态环境较差，社会信用意识薄弱，加之扶贫贷款的效益较低，违约率较高，一些金融部门对贫困户的“惜贷、慎贷”现象仍然比较普遍。

（四）金融扶贫部门之间的协调沟通有待加强

金融扶贫是一项社会系统工程，涉及政府扶贫

【作者简介】车耳（1956—），男，研究员，硕士研究生，中国国际经济咨询有限公司。

主管部门、财政部门、银行和保险等金融机构。在金融扶贫的实施过程中，政府主管部门、财政部门和金融机构的责任和目标往往不一致。政府部门更加强调金融扶贫的社会效益；而金融机构需要在社会效益和经济效益之间平衡，既要尽到社会责任，又要防控风险，实现保本微利的可持续经营目标。这造成了目前到户扶贫贴息贷款的发放方式缺乏各部门之间的协调性和计划性，部门之间的条块分割现象明显，不利于对贫困户的长期跟踪扶贫，也不利于扩大对贫困村、贫困户的贷款覆盖。

（五）贫困地区和贫困人口的自我发展能力较弱

目前，我国的贫困地区大多处于交通偏远、自然环境恶劣的区域，文化教育等公共服务发展滞后，贫困人口的相对素质较低，“等、靠、要”的旧观念依然存在，自我发展、自我积累、自我致富的能力比较差。当前我国的扶贫模式主要是通过贫困地区基础设施等外部项目的“输血式”扶贫，没有与贫困农户自身发展能力提升的“造血式”扶贫很好地结合起来。这样就造成尽管一些地区的扶贫项目较多，但真正的贫困户并没有通过扶贫项目实现脱贫致富。

二、金融扶贫创新模式—GSIF模式

（一） GSIF模式简介

针对传统金融扶贫模式存在的不足，通过制度设计构建一个可持续的、有效率的、可复制的金融扶贫创新模式—GSIF模式（谐音：“基富”模式，即让基层人民都富裕起来），以满足贫困地区减贫与自我发展的需要。GSIF模式中的G代表政府（Government），主要指财政资本的供给；S代表社会（Society），主要指社会资本的募集；I代表产业（Industry），主要指产业方的参与，并带动贫困地区产业的发展；F代表金融（Finance），指的是金融资本的参与和金融模式的运用。GSIF模式可以称为：政府引导下的、金融资本与社会资本共同参与、金融机构管理、多方协作下的以带动地方产业发展的扶贫创新模式。

（二） GSIF模式的优势

1.提高了扶贫资金的可获得性。GSIF模式中所包含的资本除了财政资本和金融资本外，还有社会资本和产业资本。因此，GSIF模式极大拓宽了扶贫资金的来源渠道。目前仅靠财政资本和金融资本无法破解扶贫“资金慌”的困局，而与此相对应的是，经过近些年的发展，一部分企业和个人积累了大量财富，但这些财富可能仅仅是作为存款沉淀在银行中。若能够在政府的引导下，撬动社会资本参与扶贫，能够极大地减轻政府的扶贫压力。扶贫不再仅是政府的事情，先发展起来的地方、先取得较好发展的企业和个人都可以成为扶贫资金的供给方。

同时，GSIF模式由金融机构参与资金的管理。金融机构具有较为广泛的资金来源渠道以及较强的资金调剂优势，能够比较准确地把握地区经济发展情况和产业特征，并具有较强的信息甄别和信用审查能力，对社会资金能够产生相当程度的“诱导效应”，能够带动多层次、多元化的扶贫投资活动，并有益于分散扶贫投资和开发的风险，加速扶贫资本的形成。

2.提高了扶贫资金的运用效率。从资金配置效率上看，由于财政资金的无偿性，难免带来投资的低效率、资金漏损和挪用等问题。而社会资本和产业资本的参与，并通过金融化运作，能够保持资金运营的效率和收益性。从资金配置导向上看，金融机构在长期的投融资活动中积累了有关各地方、各产业、各类项目的丰富信息，能够提高资源的配置效率，并通过自身融资优势和增信能力实现农村各种资源要素优化配置，促进劳动力合作、生产合作、土地合作等，促进连片贫困地区生产力的发展。

3.增强了扶贫模式的可持续性。若仅仅依靠财政资金进行扶贫，落实到每个贫困户手中的只是少量的资金，这些帮扶的钱用完后，贫困户又返回到贫穷的状态，即出现脱贫人口的“返贫”现象。这样的扶贫模式是不可持续的，深层次原因在于外部扶

贫资源的有限性。

农村制度缺失(农村扶贫制度、社会保障制度等)，扶持资金不足，基础设施和公共服务滞后等，使贫困地区因缺乏外部支援而陷入经济困境，贫困主体的自我积累和发展能力也因此受到制约，最终形成“贫困—扶贫资源不足—经济困难—返贫”的恶性循环。另外，贫困地区人口整体素质的限制以及贫困地区生态环境的日益恶化，都对传统金融扶贫模式的可持续性提出了巨大的挑战。

因此，在扶贫的过程中，必须对制度设计、资源供给、人口教育、产业发展的生态适应性进行全局考虑、统筹规划。在GSIF模式中，社会资本、产业资本和金融资本的参与，提高了资源供给的可持续性。产业方的参与，能给贫困地区带去先进的技术和丰富的产业发展经验，再加上对贫困地区人口的培训和就地就业，使扶贫实现从“输血”到“造血”的改变。同时，GSIF扶贫模式的前提是政府引导，因此，扶贫过程固然要保障资本运用的效率，但绝对不是以追求效率为首要目标，还需要保障扶贫产业发展的可持续性。

（三）与中信集团进行扶贫战略合作的理由

在GSIF模式中，选择中信集团为产业提供方，以及选择中信信托作为扶贫资金的管理人，主要有以下几点原因。

1.中信集团具有履行社会责任的意愿

中信集团自创办开始，其主要发展宗旨就是为我国改革开放和现代化建设服务的。经过30多年的发展，中信集团已经在诸多业务领域中进行了卓有成效的探索，取得了较好的经济效益，在国内外树立了良好的信誉，为国家的改革开放事业做出了重大贡献。

中信集团在创造社会财富的同时，积极履行社会责任，集团投入了大量资金用于援藏、扶贫、绿化等社会公益事业，取得了良好的社会效益。中信建设履行国际社会责任的相关案例入选中国扶贫基金会《中外企业履行国际社会责任优秀案例集》。在援建安哥拉的项目中，中信建设赞助19名安哥拉农业技术人员到新疆石河子大学，接受为期1年的现

代化农业技术专业培训；赞助10名安哥拉规划专

家赴清华大学、中国城市规划学会、中国城市规划

设计研究院等开展为期1个月的研修交流及观摩活动；配合委内瑞拉住房部“我设备齐全的家”活动，

投资1300万人民币为蒂乌娜项目住户捐赠家具设施。中信资源投入约500万人民币用于赞助哈萨克

斯坦基础设施建设等工程。中信集团履行社会责任

工作得到了政府部门和社会各界的充分肯定。国务

院扶贫办授予中信集团扶贫办“扶贫先进单位”等

荣誉称号。

可见，中信集团作为国有企业，有强烈的履行

社会责任的意愿，且已经参与到国内外的扶贫事业中，积累了丰富的促进贫困地区产业发展的经验。

2.中信集团拥有较强的综合实力和丰富的产

业资源

中信集团目前已发展成为一家金融与实业并

举的大型综合性跨国企业集团。其中，金融涉及银行、证券、信托、保险、基金、资产管理等行业和领域；实业涉及房地产、工程承包、资源能源、基础设施、机械制造、信息产业等行业和领域。

截至2013年末，中信集团总资产达42，997亿元，净资产2，719亿元，全年实现营业收入3，751亿元，净利润378亿元。自2009年以来连续五年入选美

国《财富》杂志“世界500强”企业排行榜，2014年排

名第160位。2014年8月，中信集团借壳中信泰富完

成在香港的整体上市，中信泰富更名为“中国中信

股份有限公司（CITIC LIMITED）”（即“新中信”）。

中信集团旗下有众多产业可与扶贫项目相对接，如中信建设、中信旅游、中信医疗健康产业等。

中信建设在其援建安哥拉的项目中，积累了丰富

的贫困地区产业开发的经验。中信旅游和中信医

疗健康产业集团可以开拓贫困地区的旅游项目、

医养项目等。

3.信托制度独有的优势和中信信托卓越的资产

管理能力

为何选择中信信托作为扶贫资金的管理人，这

是由于相比较代理、合同、委托等相似的制度，信托有着特殊的“委托—受托—受益”的三方结构，并且由《信托法》规定了信托财产的独立性和闭锁性，这使得信托取得了“准法人”的地位，从而拥有了权益重构、风险隔离等多重功能，在经济活动中有着独特的价值。

“权益重构”指的是所有权与受益权相分离、信托财产的权利主体与利益主体相分离。一方面，受托人享受信托财产的名义所有权，他可以像真正的所有权人一样，管理和处分信托财产。另一方面，受托人的这种权利又不同于民法上的所有权概念，受托人的处分权不包括物质上损坏或从权利上抛弃信托财产的自由，更不能将管理处分信托财产所产生的利益归于自己享受。相反，受托人必须妥善地管理和处分信托财产。“权益重构”是信托区别于类似信托财产管理制度的根本特质，也是信托制度的“效率”来源。因此，由信托公司进行扶贫资金的管理和运营，能使得扶贫基金的运作更具效率、目标更加明确，权益结构更加清晰。

我国目前有68家信托公司，中信信托凭借其出色的资产管理和运营能力，已成为我国资产管理规模最大、综合经营实力稳居行业领先地位的信托公司。同时，中信信托在其经营发展中从未停止过金融创新和企业社会责任的践行，一直在践行“接地气”的创新发展。2013年10月，中信信托推出国内首单土地承包经营权流转信托，信托的介入实现了更有效率的“金融下乡”，解决了长期以来农村难以得到更多金融支持的问题，扶持和推动了当地农牧业的发展。随后，中信信托又在业内创新性地推出消费信托，通过信托交易结构的设计，不仅为产品和服务的生产方提供了资金支持，还给其提供广阔的产品和服务销售渠道。比如，将消费信托与土地流转信托相结合，农产品生产方一方面获得了资金支持，另一方面借助中信信托的渠道优势，农产品获得了广阔的销售渠道。可见，中信信托具备较强的资产管理能力、资源整合能力、践行社会责任的意愿，由其作为扶贫资金的

管理人，能够吸引更多的社会资本的参与，并更好地带动贫困地区的产业发展。

三、“减贫公益信托基金” 的设立与运作

（一）“减贫公益信托基金”的法律基础

基金将基于国务院扶贫办、中信集团及受助贫困县（或片区）所属省级政府签订的三方合作框架协议设立和运作。合作框架协议应对三方各自的权利义务做出概括性的规定，具体的权利义务分配将体现于具体扶贫项目的实施协议中。

（二）“减贫公益信托基金”的设立与运作

1.基金的设立

每一个受助贫困县（或片区）可设立一只基金，基金规模视受助地区发展需求及资金募集情况而定，基金存续期限根据实施协议的约定，并根据当地资源与产业对接后的成效进行调整。

基金资金来源于中信信托有限责任公司（以下简称“中信信托”）所成立的专项信托计划，信托计划份额的认购方分别为：中央财政资金（15%）、省级政府财政资金（15%）、金融扶贫资金（10%）、社会资金（60%）。社会资金由中信信托设立并发行信托计划进行募集。中信信托负责基金的管理与收益分配。

2.基金的运作

基金投向中信集团负责建立并运作的受助贫困县（或片区）的产业。中信集团将根据受助贫困县（或片区）的本地优势资源及产业基础，结合集团各子公司的经营优势，如土地信托、生态旅游、健康养生等，为受助贫困县（或片区）提供相应行业发展所需的资金、技术，建立当地劳动力就业技能培训机制，帮助受助贫困县（或片区）脱贫致富。

（三）“减贫公益信托基金”的原则与机制

1.基金的原则

基金的运作将遵循“益贫、稳健、可持续”的基本原则，以帮助受助贫困县（或片区）形成可持续发展能力为根本目的。（1）“益贫”原则。“益贫”原则是指基金以有益于贫困地区和贫困人口减贫、发展

为指导思想和基础性原则。基金作为信托计划这一金融产品的运作平台，是对扶贫机制的手段进行的一种创新，其根本目标依然是帮助农村贫困地区和贫困人口尽快实现脱贫致富，与全国人民共同奔小康。（2）“稳健”原则。“稳健”原则是指基金的运作和管理首先应当考虑投资资金的安全性，其次才是基金本身的保值和增值。基金作为一项公益性的金融产品，中央和地方政府的财政资金是其重要的组成部分，保障基金收益的安全性既是对广大纳税人负责的体现，也是基金实现可持续投资能力的必要基础。（3）“可持续”原则。“可持续”原则是指基金在保障整体资金安全性的前提下，同时对具体项目的投资也要注重合理收益的可实现性。基金的创新性在于用财政扶贫资金带动社会资金投入扶贫工作，而社会资金并非无偿捐助，因此满足社会资金对于回报的需求是基金实现滚动发展、进而实现减贫工作可持续的重要因素。

2.基金的机制

为实践上述原则，基金将建立三大机制，为基金提供一个规范性的运作框架。（1）风险管控机制，即基金管理人要对基金的全程运作进行风险预判、识别及控制。（2）激励约束机制，即通过合作框架协议及相关法律文件，对合作各方权利义务、收益分配以及监督机制进行合理安排，让财政资本成为源头活水，让社会资本“有利可图”，实现财政资本带动社会资本的可持续性。（3）农户参与机制，即将受助贫困县（或片区）本地农户实现就地就业比率放入基金效益评估体系，以能否帮助贫困人口实现普遍就业作为项目是否开展的必要考量指标，以提高本地农户整体劳动素质的方式夯实脱贫致富的人力资源基础。

（四）“减贫公益信托基金”的效益分析

1.社会效益

每一个扶贫项目都将是中信集团在经过充分科学考察的基础上，利用自身的金融与产业优势，以帮助受助贫困县（或片区）发展资源优势为目的进行设立，因此在基金存续期间，受助贫困县（或片区）将逐步建立起适合本地资源禀赋的产业，帮助

适龄劳动人口普遍实现就地就业，直接或间接带动

贫困地区的教育、医疗事业的发展，实现受助贫困

县（或片区）阶段性脱贫并杜绝返贫，最终形成一定

的自我发展能力的社会效益。

2.经济效益

具有一定的经济效益是充分调动社会资本参

与扶贫工作积极性的重要因素，而中信集团在履行

企业社会责任的同时，也必须向集团投资人及集团

企业自身的发展负责，因此所有基金投资项目都必